俞婷婷

摘 要 近年來第三方評估這個概念在慈善事業(yè)中已經(jīng)得到了越來越廣泛的認(rèn)同，但當(dāng)人們?yōu)榈谌皆u估可能帶來的強(qiáng)大監(jiān)督效果而欣喜之余，其所面臨的嚴(yán)峻問題卻是亟待我們進(jìn)行反思，甚至僅僅從表面來看，我國第三方評估領(lǐng)域已可謂是亂象叢生，而細(xì)致分析這些問題，其可以概括為我國第三方評估所面臨的“雙重困境”，即第三方發(fā)展緩慢、評估體系不健全。

關(guān)鍵詞 慈善 非政府監(jiān)督 第三方評估

事實(shí)上，國內(nèi)外所謂“第三方（The Third Party）”應(yīng)當(dāng)是指“獨(dú)立第三方”，即相對于第一方“慈善組織”、第二方“服務(wù)對象”外的一方，它所代表的“第三方評估”與社會監(jiān)督、政府監(jiān)督共同構(gòu)成外部監(jiān)督體系，而我國目前對民間第三方評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)還處在呼吁倡導(dǎo)階段。

一、第三方發(fā)展緩慢

第一，獨(dú)立第三方發(fā)展緩慢。一般來說，充當(dāng)獨(dú)立第三方的有學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)和專門從事第三方評估的公益組織。首先，就學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)而言，目前還沒有建立起專門、長期的評估機(jī)構(gòu)，評估往往是由一個或是幾個學(xué)者作出的個人行為，還處于摸索階段，直接導(dǎo)致的問題就是評估標(biāo)準(zhǔn)不一和評估結(jié)果的主觀性。

其次，就專業(yè)評估機(jī)構(gòu)而言， 相較于國外已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的第三方評估，我國目前還沒有出現(xiàn)較為成熟的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)。值得一提的是，我國很多慈善組織都將普華永道、畢馬威等財務(wù)審計機(jī)構(gòu)作為第三方評估，這顯然是有問題的，其原因在于財務(wù)審計只能對資金的流向進(jìn)行監(jiān)督，但這些資金是否達(dá)到了預(yù)期的使用效果（也就是“績效”）這些財務(wù)審計機(jī)構(gòu)則無法做出評估。而對于專門從事第三方評估的公益組織，在我國現(xiàn)階段還不存在。

二、評估體系不健全

第二，評估體系不健全。隨著2011 年5 月，一則關(guān)于“全球基金”凍結(jié)對華上億美元抗艾援助的新聞的出現(xiàn)，公眾對獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)的呼聲幾乎到達(dá)了頂點(diǎn)：2011 年5 月28 日下午，“全球基金”新聞官赫斯特證實(shí)“全球基金”凍結(jié)上億美元用于抗艾的對華援助資金，凍結(jié)期限為三個月；此前曾有報道稱這次凍結(jié)是因?yàn)椤叭蚧稹辈徽J(rèn)同中國對所獲援助資金的管理方式。在這一背景下，民政部門開始試圖聯(lián)合學(xué)術(shù)界共同研究制定對慈善組織的一系列評估理論、方法與體系，并著手開始試點(diǎn)。 此后，一些地方已經(jīng)以地方立法的形式對此作出了規(guī)定。例如《陜西省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第十五條即提出了要求慈善組織對已完成慈善項(xiàng)目開展績效評估。而《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第六十條、第六十一條也作出了類似的規(guī)定，要求建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，并對慈善項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，開展績效評估。

但是可以看到，上述立法雖然提出了要建立“績效評估”機(jī)制，但是我們?nèi)匀豢梢蕴岢鲆幌盗械膯栴}：首先，評估的主體是誰？《陜西省慈善事業(yè)條例》對此并沒有作出特別說明，雖然該條例第十七條90中提出要建立慈善組織評估制度，并且由省政府的民政部門制定具體的評估辦法（辦法尚未制定），但僅此不能看出評估的主體是誰。而《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第十五條、第十八條也面臨了相同的問題，即提出了“績效評估”，但由于具體的操作細(xì)則尚未出臺，因此對于績效評估主體等的一系列問題仍不明確。而根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》第六十條的第二、三款，“對政府購買服務(wù)的項(xiàng)目，民政部門及有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督，并進(jìn)行考核評估。民政部門應(yīng)當(dāng)將對慈善組織的等級評估和項(xiàng)目評估的結(jié)果通過其官方網(wǎng)站向社會公布?！笨梢哉J(rèn)為評估的主體應(yīng)當(dāng)是民政部門。前面我們已經(jīng)提到，我國慈善事業(yè)有著很大的特殊性，即“政府辦慈善”的現(xiàn)象大量存在，如我國紅十字會在嚴(yán)格意義上就不屬于非政府組織，而是一個由財政部門設(shè)立賬號、在政協(xié)占有席位、享有參政議政權(quán)的人民團(tuán)體?！肮俎k”慈善的問題就在于所謂的“道德風(fēng)險”，那么如果此時監(jiān)督主體仍然為政府，那么所謂的“第三方”監(jiān)督實(shí)質(zhì)上仍然僅是一種“自律行為”，其評估結(jié)果的真實(shí)性就值得懷疑。

其次，評估的標(biāo)準(zhǔn)是什么？根據(jù)現(xiàn)有的立法，無論是國家層面還是地方層面，均沒有對績效評估的標(biāo)準(zhǔn)作出過細(xì)致的規(guī)定。2013 年7 月，中民慈善捐助中心發(fā)布了《中國慈善組織透明度評估體系》，從完整性、及時性、易得性和規(guī)范性四個維度對慈善組織的信息公開程度進(jìn)行了細(xì)致的評估，但這一體系僅局限于對慈善組織的透明度的評估，而對于捐贈使用情況、慈善組織績效等其他方面的仍然沒有建立起公認(rèn)的評估標(biāo)準(zhǔn)，而評估標(biāo)準(zhǔn)的不同將直接影響到評估結(jié)果的公信力。2011 年上海市慈善基金會已經(jīng)嘗試對慈善項(xiàng)目進(jìn)行第三方評估，首批40 個慈善項(xiàng)目中有9個項(xiàng)目經(jīng)評估達(dá)到A 級（評估分值90-100），23 個項(xiàng)目達(dá)到B 級（評估分值80-89），共有近九成慈善組織評估結(jié)果超過八十分，而同年中民慈善捐助中心對全國慈善組織信息公開滿意程度調(diào)查結(jié)果僅為8%，并且與當(dāng)前慈善組織問題頻發(fā)的現(xiàn)狀相對比，這一結(jié)果剛發(fā)布就受到了公眾的質(zhì)疑。

最后，是否存在相應(yīng)的處罰措施？從陜西、深圳和寧夏三地的慈善條例中可以看到，立法僅規(guī)定了慈善組織需要進(jìn)行項(xiàng)目評估，但對于慈善組織不主動進(jìn)行評估的情況，并沒有作出相應(yīng)的處罰。那么此時如果慈善組織主動進(jìn)行評估，可能會自身的問題；而如果不進(jìn)行評估，又不必承擔(dān)不利后果，在這樣的條件下，慈善組織不進(jìn)行“績效評估”可以說是意料之中。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)）