陳珺

摘 要 2013年11月12日召開的黨的十八屆三中全會(huì)，將“探索實(shí)行官邸制”作為“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的任務(wù)之一。官邸制是被大多數(shù)國家采用的一種官員住房制度，因?yàn)樗軌蛟诤艽蟪潭壬辖鉀Q以權(quán)謀房等腐敗現(xiàn)象。本文首先介紹了官邸制的含義并分析其價(jià)值，繼而以我國的實(shí)際國情為立足點(diǎn)，在理論層面上分析了我國構(gòu)建官邸制的可行性，最后，對構(gòu)建我國官邸制度進(jìn)行了大膽嘗試，以期對我國官邸制的構(gòu)建起到一點(diǎn)作用。

關(guān)鍵詞 官邸制 反腐敗 可行性 制度構(gòu)建

一、官邸制的概述

（一）官邸制的含義

確切地講，官邸制最初并不起源于西方國家，中國歷史上最早的“官舍”才是現(xiàn)代官邸制的雛形。但是現(xiàn)在提到官邸，我們一般都會(huì)首先想到英國的唐寧街十號(hào)、美國的白宮、法國的愛麗舍宮和俄羅斯的克里姆林宮等等。當(dāng)然，官邸不僅僅局限于以上幾個(gè)類似的著名建筑，而且有的國家除了為總統(tǒng)、首相、總理等國家領(lǐng)導(dǎo)人提供官邸，還為一些其他高級(jí)官員提供。與普通的私邸不一樣的是，居住者只有官邸的使用權(quán)，無所有權(quán)，而且任期屆滿，要?dú)w還于國家，不能歸自己所有。由此，我們可以得出，所謂官邸制就是國家為一定級(jí)別的官員在任期內(nèi)提供臨時(shí)住房的一種制度。

（二）官邸制的價(jià)值評價(jià)

官邸制之所以作為大多數(shù)國家的一種高級(jí)官員住房制度是因?yàn)樗哂兄匾膬r(jià)值取向。

1、培育官員公私分明與廉潔自律的從政道德

在我國，房產(chǎn)腐敗已成為繼“車輪腐敗”和“餐桌腐敗”之后，另一種非常普遍的腐敗形式。一些官員在異地上任后，往往以住房難為借口而大興土木，官邸制的推行，可以讓這些“合理”的借口得到一定程度的改變。同時(shí)也能讓那些退休之后繼續(xù)住著房子不挪窩的官員沒有堂而皇之的理由。另一方面，官邸制的推行，也能在一定程度上遏制那些一處到任一處占房的現(xiàn)象，進(jìn)而使得官員的住房不僅規(guī)范化，透明化，并且給公眾監(jiān)督提供了聚焦點(diǎn)和透視窗口。

2、保護(hù)國有資產(chǎn)不受侵占

在我國，由于領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動(dòng)、異地任職或高級(jí)干部進(jìn)京的存在，一名官員有多處房產(chǎn)的現(xiàn)象是很正常的。這些房產(chǎn)被官員轉(zhuǎn)賣或者出租，變成了私人房產(chǎn)，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的大量流失，而這些房產(chǎn)原本是屬于國家的。推行官邸制可以使這個(gè)問題得到一定程度的解決，因?yàn)楣賳T在任期內(nèi)對官邸只有占有和使用權(quán)，所有權(quán)歸于國家，任期屆滿，官員應(yīng)搬出官邸。所以，官邸制的推行，在一定程度有利于國有資產(chǎn)的管理和保護(hù)。

3、推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開，對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督

財(cái)產(chǎn)公開，就是官員先按規(guī)定向有關(guān)部門如實(shí)申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)，有關(guān)部門再將干部申報(bào)的財(cái)產(chǎn)及時(shí)向社會(huì)公布公示，讓其財(cái)產(chǎn)充分暴露在陽光下，以接受群眾的監(jiān)督。在我國，官員財(cái)產(chǎn)公開制度因?yàn)樽枇芏?，并沒有得到好的運(yùn)用。官邸制的推行需要對領(lǐng)導(dǎo)干部的住房進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并公開，接受群眾的監(jiān)督。我們可以以推行官邸制為突破口，使官員財(cái)產(chǎn)公開制度在我國得到更好實(shí)行，對官員的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，讓為人民服務(wù)的宗旨得到更好的體現(xiàn)。

（三）我國實(shí)行官邸制的可行性

1、政策基礎(chǔ)

中共中央政治局2012年12月4日召開會(huì)議，審議中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，其中一條規(guī)定，要厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行住房、車輛配備等有關(guān)工作和生活待遇的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，官員的以權(quán)謀房現(xiàn)象成為腐敗新形式，而且愈演愈烈，嚴(yán)重影響了政府的形象。該規(guī)定的出臺(tái)，為官邸制的推行營造了良好環(huán)境。中共十八屆三中全會(huì)于2013年11月在北京召開并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》明確提出，探索實(shí)行官邸制。這為官邸制的構(gòu)建與實(shí)施提供了強(qiáng)有力的政策支持。

2、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

自十一屆三中全會(huì)召開以來，我國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。逐步形成了從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部區(qū)域梯次開放的格局，實(shí)現(xiàn)了從貿(mào)易到投資、從貨物貿(mào)易到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域不斷拓展的開放格局。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展，于2010年超越日本成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，外匯儲(chǔ)備也穩(wěn)居世界第一，實(shí)現(xiàn)了人民生活由溫飽不足向總體小康的歷史性跨越，贏得了我國在國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響力和地位的空前提高，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的面貌從此發(fā)生了歷史性的變化。這些都為官邸制的構(gòu)建及運(yùn)營提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持。

3、思想文化基礎(chǔ)

中華民族向來不是一個(gè)自我封閉的民族。正如有的學(xué)者指出的，中華民族是世界上有數(shù)的幾個(gè)有著自己獨(dú)立起源的民族，中華民族的文化從古一直綿延至今，從未中斷；這中間有好多原因，其中一個(gè)重要原因是它的多源性和開放性——中華民族從來就善于吸收其他民族和地區(qū)的文化來營養(yǎng)自己、豐富自己，中華文化就是在不斷吸收各民族、各地區(qū)文化中滾動(dòng)發(fā)展的。特別是改革開放以來，我國有重點(diǎn)地深入地學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)制度與科學(xué)文化，使得國民的學(xué)習(xí)氛圍更加濃厚，國民的思想更加開放。這些都利于官邸制的實(shí)施。

二、國外官邸制現(xiàn)狀

（一）美國

在美國，能夠享有官邸待遇的主體有：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長、副州長和大中城市的市長及少數(shù)大學(xué)校長。官邸不僅僅是被官員當(dāng)做住宅來用，也是官員們平時(shí)聚會(huì)的地方。官邸被視作是政府的財(cái)產(chǎn)，官邸內(nèi)的家具也是，因此從購買到日常的使用和維護(hù)均由政府買單，官員們只需交納象征性的年租金1美元。如果有官員想將官邸據(jù)為己有，則等同于“盜竊”政府財(cái)產(chǎn)，一旦被發(fā)現(xiàn)，將會(huì)受到嚴(yán)厲懲罰。

（二）德國

在德國，能夠享有官邸待遇的主體是在任的高級(jí)公務(wù)員，包括總理、聯(lián)邦政府各部部長。作為總理，必須進(jìn)駐官邸，各部部長則可以做出一定的選擇：可以住官邸，也可以自有或租用住房，但是，國家要為房間配備相應(yīng)附屬設(shè)備和承擔(dān)相應(yīng)的房租。根據(jù)德國法律規(guī)定，所有的聯(lián)邦官邸，均由聯(lián)邦政府出資，根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力配備相應(yīng)的設(shè)備和家具、維護(hù)保養(yǎng)，并對維護(hù)保養(yǎng)做出嚴(yán)格規(guī)定。

（三）法國

至于法國官邸制適用主體范圍比德國還要小，除政府領(lǐng)導(dǎo)人外，國家對各部部長也沒有實(shí)行統(tǒng)一的官邸制度，而是實(shí)行了住房補(bǔ)貼制度。國家資助的部長公寓最大面積限定為80平方米，部長家庭中每增加一個(gè)孩子，房屋的面積可以擴(kuò)大20平方米。而超標(biāo)面積的住房費(fèi)用必須由部長本人承擔(dān)。

三、我國推行官邸制的具體制度設(shè)計(jì)

（一）我國推行官邸制應(yīng)當(dāng)確立的原則

1、從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)原則。

一種制度是特定民族的歷史、文化、社會(huì)價(jià)值觀念和一般意識(shí)與認(rèn)識(shí)的集中體現(xiàn)，沒有兩個(gè)國家的制度是確切相同的。制度是文化表現(xiàn)的一種形式而且如果沒有經(jīng)過某種本土化的過程，一種制度是不能輕易地移植到另一種文化里的。要把官邸制引入我國，就必須根據(jù)我們的具體國情，比較國外官邸制產(chǎn)生的背景、內(nèi)在機(jī)理、利弊得失，之后再除其不適用我國國情或者不合理的因素，打造適應(yīng)我國實(shí)際的官邸制，并在實(shí)踐中不斷深化和和發(fā)展。

2、依法原則。

依法治國是我國的基本國策，要求各項(xiàng)活動(dòng)及制度必須依法進(jìn)行，官邸制的設(shè)立、運(yùn)行和監(jiān)督同樣也要依法進(jìn)行。依法原則是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是法治原則對官邸制的具體要求。要明確哪些內(nèi)容需要法律規(guī)定，哪些內(nèi)容需要行政法規(guī)規(guī)定，行政法規(guī)不得違反法律，同時(shí)官邸制的建立和運(yùn)行也要遵守法定的程序，使得關(guān)于官邸的制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的意志改變而改變。

3、公開原則。

公開原則，是指官邸制運(yùn)行的每一個(gè)階段和步驟都應(yīng)以公眾看得見的方式進(jìn)行。公開原則根據(jù)官邸制運(yùn)作的環(huán)節(jié)可分為：官邸制立法公開、官邸制執(zhí)行公開、官邸制控制公開以及官邸制適用主體的信息公開。官邸制立法的公開可以更好地促使人們認(rèn)識(shí)、理解官邸制法律、法規(guī)和政策。官邸制的執(zhí)行還要求其行為的程序、手續(xù)的公開。通過公開適用官邸制的條件和標(biāo)準(zhǔn)、程序和手續(xù)，能夠有效地保證官邸制的有效運(yùn)行。官邸制適用主體的相關(guān)信息的公開，可以有力地保證人民知政、參政和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力，有效地防止國家權(quán)力的濫用和官員的腐敗現(xiàn)象的蔓延。

4、親民、節(jié)儉原則。

中國是人民當(dāng)家作主的國家，官員的權(quán)利是人民賦予的。我們的官邸設(shè)立應(yīng)該堅(jiān)持親民原則。也就是要親近百姓，貼近百姓生活，密切聯(lián)系群眾，使官邸成為為群眾謀利的地方。同時(shí)也要堅(jiān)持節(jié)儉原則。目前我國經(jīng)濟(jì)總量雖已躍居世界第二，但人均收入仍較低，政府部門仍要按照中央八項(xiàng)規(guī)定的精神，帶頭過“緊日子”。因此，“官邸制”的政策設(shè)計(jì)要以盡量壓縮行政成本，減少行政支出。

（二）我國官邸制的具體設(shè)計(jì)

1、適用主體。

在我國建立官邸制，首先必須明確官邸制適用于哪些人。根據(jù)汪玉凱教授的觀點(diǎn)，確立官邸制適用主體不一定只與官員的行政級(jí)別掛鉤，主要是從國家的尊嚴(yán)、工作性質(zhì)、工作需要、有利于廉潔四個(gè)原則出發(fā)。他認(rèn)為中國特色的官邸制范圍宜限定在：一是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書記、國家主席、國務(wù)院總理、全國人大委員長、全國政協(xié)主席及其他政治局常委，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；二是省、自治區(qū)、直轄市的書記、省長（自治區(qū)主席、市長）、人大主任、政協(xié)主席以及法院院長和檢察院檢察長；三是市、縣（含縣級(jí)市）兩級(jí)的書記、市長縣長、人大主任、政協(xié)主席、法院院長和檢察院檢察長；四是異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位如組織部長、紀(jì)委書記、公安廳局長等。以上是汪玉凱教授關(guān)于官邸制適用主體的劃分，具有非常強(qiáng)的可鑒性。我認(rèn)為，官邸制的的適用主體還應(yīng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，如鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委書記等。之所以這么做有兩點(diǎn)原因，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)以權(quán)謀房現(xiàn)象同樣嚴(yán)重，特別是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國家機(jī)關(guān)與群眾聯(lián)系最為緊密，更有必要通過官邸制來制止以權(quán)謀房的腐敗現(xiàn)象。

2、官邸的建設(shè)、運(yùn)行與退出。

官邸主要有由國家統(tǒng)一建造、購買或租賃，并嚴(yán)格按照制度規(guī)定配置設(shè)施和修繕。根據(jù)我國國情，對于所有的官邸和公宅，實(shí)行免費(fèi)入住較為合適。按照實(shí)行官邸制和公宅制的范圍、對象等，明確現(xiàn)有房源，對歷史上形成的包括已經(jīng)離退休的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)干部的住房現(xiàn)狀等，進(jìn)行詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查。國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房市狀況，分檔規(guī)定各級(jí)官員的“官邸”標(biāo)準(zhǔn)，對于超過住房標(biāo)準(zhǔn)的，超額部分必須由本人承擔(dān)。同時(shí)，也可設(shè)立專門的“官邸”建設(shè)資金，引入社會(huì)力量進(jìn)行建設(shè)，并對所有資金的使用支出情況進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，保證資金真正落實(shí)到實(shí)處。在具體的實(shí)施方案中，必須對官邸的使用權(quán)限和退出機(jī)制作出細(xì)致的規(guī)定，防止官員在升遷或異地任職后仍然占有原有“官邸”，切實(shí)保障“官邸”的有效利用，防止國有資產(chǎn)流失。

3、監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任機(jī)制。

建立全國統(tǒng)一的“官邸制”監(jiān)管制度，包括建立領(lǐng)導(dǎo)干部住房申報(bào)制度及住房檔案，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場標(biāo)準(zhǔn)加倍收取租金外，按照干部管理權(quán)限及程序交由紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)肅處理。在對住房腐敗的內(nèi)涵、性質(zhì)和形式進(jìn)行準(zhǔn)確界定的基礎(chǔ)上，必須建立和健全懲防并舉的干部住房監(jiān)管制度體系，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)建設(shè)管理部門聯(lián)合監(jiān)管，多方聯(lián)動(dòng)才能真正起到監(jiān)管的效果。

四、結(jié)語

官邸制起源于我國古代，完善于西方。建立我國領(lǐng)導(dǎo)干部“官邸制”住房保障制度，必須結(jié)合我國國情，在保證政府機(jī)關(guān)工作穩(wěn)定和不超出財(cái)政可負(fù)擔(dān)范圍的基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將領(lǐng)導(dǎo)干部住房保障制度與反腐倡廉工作結(jié)合起來，構(gòu)建一種新型的、科學(xué)的、有助于約束領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔行政的住房保障制度。

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（作者單位：中山大學(xué)法學(xué)院）