劉春霞

摘 要 存款保險制度有助于保護(hù)中小存款人的利益，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，同時促進(jìn)各金融機(jī)構(gòu)之間的公平競爭。我國應(yīng)當(dāng)擺脫央行 “隱性”的全額存款保險，建立“顯性”的差額存款保險制度，組建適合我國的存款保險機(jī)構(gòu)及其設(shè)置，而后通過法律明確規(guī)定其權(quán)利義務(wù)以防范可能發(fā)生的金融風(fēng)險。

關(guān)鍵詞 存款保險制度 存款保險機(jī)構(gòu) 存款保險范圍 風(fēng)險規(guī)制

金融改革攻堅目標(biāo)之一是實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)存貸款利率的市場化，2013年7月20號經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，央行決定放開貸款利率管制，取消金融機(jī)構(gòu)貸款利率0.7倍的下限，由金融機(jī)構(gòu)根據(jù)商業(yè)原則自主確定貸款利率水平。豍貸款利率管制放開的這一決定向我國利率市場化的進(jìn)一步實現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性的一步同時表明存款利率的市場化也指日可待。然而從國際上成功的經(jīng)驗看，作為實現(xiàn)利率市場化“硬骨頭”的存款利率的放開需要一系列的配套措施穩(wěn)部推進(jìn)才能實現(xiàn)預(yù)期效果，作為其中關(guān)鍵之一存款保險制度將為利率市場化創(chuàng)造更好的條件。

一、我國為什么要建立存款保險制度

自資本主義制度確立以來先后發(fā)生了數(shù)次金融危機(jī)，特別是20世紀(jì)30年代的美國金融危機(jī)，1997年的亞洲金融危機(jī)以及08年的次貸危機(jī)，其危害之深，波及范圍之廣充分表明在經(jīng)濟(jì)全球化的時代，金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心在發(fā)揮積極作用的同時也會帶來極大地危害。如何防范和化解金融風(fēng)險是各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的頭等大事，始于1930年美國金融危機(jī)的存款保險制度不僅為美國成功渡過金融危機(jī)提供了一臂之力而且FDIC（Federal Deposit Insurance Corporation）的建立也為世界各國存款保險制度的構(gòu)建提供了現(xiàn)實的參考。據(jù)資料統(tǒng)計顯示，自1933年存款保險制度在美國推出至今，全球已有上百個國家和地區(qū)相繼推出此制度。截至2011年，已有111個國家建立存款保險制度，同期正在建設(shè)該制度的有8個國家，而正在研究如何建立存款保險制度的國家達(dá)到33個。豎

長期以來在我國建立存款保險制度的價值及其意義不為人們所認(rèn)可，這是因為在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期我國不存在這種需要，銀行的壟斷經(jīng)營以及央行的全額賠付即“隱形”的存款保險制度造就了國人銀行不會破產(chǎn)的觀念。然而1998年6月21號海南發(fā)展銀行因資不抵債被央行公告破產(chǎn)；1999年的交通銀行鄭州分行的擠兌風(fēng)波，以及一些城鄉(xiāng)信用社發(fā)生的擠兌事件均表明我國中小金融機(jī)構(gòu)特別是城鄉(xiāng)信用社等因自有資金不足以及管理機(jī)構(gòu)不完善等原因嚴(yán)重威脅著金融體系的穩(wěn)定性。這一切都告訴我們中國的銀行業(yè)也存在著破產(chǎn)、擠兌的危機(jī)，金融系統(tǒng)的風(fēng)險在中國也是會發(fā)生的。中國加入世貿(mào)組織已十年有余，銀行業(yè)的開放程度正逐年加深，由此而帶來的國外輸入風(fēng)險增加，加之國內(nèi)舊體制遺留、新體制不完善等因素形成的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、匯率風(fēng)險、利率風(fēng)險等諸多金融風(fēng)險為我國存款保險制度的出臺提供了現(xiàn)實需要。

（一）存款保險制度的功能

存款保險制度在發(fā)達(dá)國家尤其是美國、加拿大、歐盟等一些國家和地區(qū)都以存續(xù)一定的時間，要總結(jié)觀察其功能必須從國內(nèi)外兩個視角分析。

1、國外存款保險制度已經(jīng)發(fā)揮的功能

通過對存款保險制度目標(biāo)績效評價、各國存款保險機(jī)構(gòu)營運(yùn)財務(wù)狀況以及制度演變。法律制度設(shè)計和建立前后的市場穩(wěn)定方面的系統(tǒng)分析得出存款保險制度在已有國家發(fā)揮的功能。

第一，保護(hù)中小額存款人的利益。銀行等金融機(jī)構(gòu)與存款人之間的信息不對稱是發(fā)生擠兌危機(jī)的根本原因，建立存款保險制度能有效應(yīng)對這種情況的發(fā)生，即使銀行發(fā)生危機(jī)破產(chǎn)也會有保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行賠付，無疑有力的增強(qiáng)了存款人的信心，保護(hù)了小額存款者的權(quán)益。

第二，強(qiáng)化了金融體系的穩(wěn)定性，為一國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供了外部環(huán)境。金融機(jī)構(gòu)的擠兌、破產(chǎn)事件嚴(yán)重威脅著金融體系的穩(wěn)定，美國08年的次貸危機(jī)正是因為房地產(chǎn)次級貸款市場的危機(jī)而起。現(xiàn)代國家金融網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜交纏很容易牽一發(fā)而動全身，維護(hù)了銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定也就是強(qiáng)化了金融體系的安全。

第三，促進(jìn)了儲蓄的擴(kuò)大和投資的增長。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于資金的積累、投資的增加，而這一過程的順完成有賴于銀行等金融機(jī)構(gòu)中介作用的充分發(fā)揮。存款保險機(jī)構(gòu)的設(shè)立解決了存款人的后顧之憂，必然激發(fā)私人儲蓄的熱情，另一方面使投保銀行的儲蓄更具有競爭力和吸引力，促進(jìn)銀行信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。

第四，促進(jìn)銀行提高經(jīng)營管理水平。存款保險機(jī)構(gòu)不同于一般的商業(yè)保險公司它兼具金融監(jiān)管的職責(zé)，美國聯(lián)邦存款保險機(jī)構(gòu)定期和非定期的檢查都有助于銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營，避免嚴(yán)重危機(jī)的發(fā)生，通過資本充足率、各種財務(wù)報告的定期提交等方式促使銀行高效率短時間的解決自身的問題，從而提高其經(jīng)營管理水平。

2、我國存款保險制度功能的預(yù)設(shè)

中國三十年來金融行業(yè)的改革取得了顯著的進(jìn)步，但是也存在著一些問題，比如說中國金融業(yè)市場的壟斷不利于我國金融業(yè)的良性競爭循環(huán)，央行的“隱性”全額存款保險更對中小金融機(jī)構(gòu)不利。這一系列非市場化的公平競爭制度不但導(dǎo)致我國金融業(yè)創(chuàng)新能力低下，同時不利于我國金融風(fēng)險防范、控制和化解水平的進(jìn)一步提高。借鑒外國經(jīng)驗構(gòu)建我國的存款保險制度首要的是能保護(hù)存款人的利益，其次是能促使金融業(yè)更加公平有序的競爭，參保的中小銀行能得到與大型國有銀行同等的保護(hù)，從制度層面維護(hù)其公平競爭的權(quán)利。最后，來存款保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管有利于進(jìn)一步穩(wěn)定金融市場。

（二）我國建立存款保險機(jī)構(gòu)的必要性與可行性

改革開放以前我國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，不存在建立存款保險制度的現(xiàn)實需求，也基本沒有這方面的研究。當(dāng)前隨著改革開放的提出，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，以及金融業(yè)不斷改革發(fā)展面臨的問題對我國存款保險制度的建立提出了迫切要求。

第一，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要建立存款保險制度

市場經(jīng)濟(jì)下國家承擔(dān)的部分風(fēng)險轉(zhuǎn)由金融機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)，加上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)固有的產(chǎn)權(quán)弊端，大量的潛在風(fēng)險，經(jīng)營管理者缺乏穩(wěn)健型都是我國金融體系不穩(wěn)定的因素，一旦某一金融機(jī)構(gòu)發(fā)生問題就會面臨破產(chǎn)的命運(yùn)，海發(fā)行的破產(chǎn)就是例證。國外存款保險制度的有效運(yùn)作表明，建立實施存款保險制度是在市場經(jīng)濟(jì)體制下個別銀行破產(chǎn)保護(hù)存款人利益，避免危機(jī)擴(kuò)大影響整個金融體系穩(wěn)定的明智選擇。

第二，完善金融監(jiān)管體系，防范與化解金融風(fēng)險的現(xiàn)實需要

隨著金融改革的進(jìn)一步深化我國金融業(yè)面臨著經(jīng)營風(fēng)險增大，同時由于金融機(jī)構(gòu)之間資金往來聯(lián)系密切，個別風(fēng)險很容易波及整個金融體系。我國現(xiàn)行的“一行三會”監(jiān)管體制能有效的防范金融問題的發(fā)生，但是其缺乏理賠、金融機(jī)構(gòu)的退出等制度。國外存款保險制度的實施表明存款保險可以通過事前的預(yù)防性措施，危險發(fā)生的臨時救濟(jì)，以及破產(chǎn)銀行的清算和管理等一系列的過程安排有效的應(yīng)對和化解金融風(fēng)險，是處理個別金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事件的有效減震器，對保護(hù)存款人的利益，防范和化解金融風(fēng)險，促進(jìn)我國金融體系的穩(wěn)定起到了積極的作用。

第三，有利于提高金融機(jī)構(gòu)的競爭力和增強(qiáng)金融體系的活力

四大國有銀行的壟斷經(jīng)營是造成我國金融服務(wù)效率低下，金融工具單調(diào)缺乏，外部競爭壓力和內(nèi)部發(fā)展動力嚴(yán)重不足的重要原因。因此增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的競爭力，提高金融體系的活力也是我國金融體系改革的目標(biāo)之一。一方面，加入世貿(mào)組織以來，經(jīng)濟(jì)與金融全球化的速度加快，外國銀行的分支機(jī)構(gòu)在我國大量設(shè)立這無疑加大了我國金融機(jī)構(gòu)的競爭，但是也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在此背景下建立存款保險制度有利于加強(qiáng)金融監(jiān)管，促進(jìn)國有股份制銀行與中小銀行等金融機(jī)構(gòu)以及外國銀行之間的競爭，促進(jìn)金融創(chuàng)新。另一方面，我國歷來的對國有股份制銀行的過多保護(hù)以及其優(yōu)于中小銀行的存貸能力都使其在資本市場上擁有比中小銀行更多的機(jī)會，而建立存款保險制度由存款保險機(jī)構(gòu)對各個銀行的存貸能力進(jìn)行擔(dān)保，消除投資者的擔(dān)心，進(jìn)而使得他們在資本市場上具有同等的競爭力。

第四，建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的客觀需要

到目前為止，我國尚未建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，其退出方式有三種：第一，商業(yè)銀行因分立、合并或出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由而解散：第二，商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證而被撤銷；第三，商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)而，經(jīng)中國人民銀行同意，由人民法院宣告其破產(chǎn)。雖然我國商業(yè)銀行法對于破產(chǎn)銀行的債務(wù)支付規(guī)定商業(yè)銀行因解散、撤銷和被法院宣告破產(chǎn)時，應(yīng)優(yōu)先支付、及時償還存款人本息。但是商業(yè)銀行畢竟是自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧，當(dāng)其破產(chǎn)時很難有足夠的資金支付存款人的本金和利息，存款人要自己承擔(dān)部分或全部的損失。存款保險制度的建立能夠在保持市場正常退出以保證金融體系效率的同時，能減少個別機(jī)構(gòu)的正常退出造成存款人的存款損失，從而避免可能引發(fā)的銀行擠兌以維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立我國的存款保險制度有利于金融機(jī)構(gòu)市場淘汰退出機(jī)制的形成。

二、我國應(yīng)如何建立存款保險制度

通過對國外存款保險制度的研究分析可以得出，各個國家存款保險制度主要包括：存款保險制度的目標(biāo)、存款保險管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)作、存款保險資格與參保方式、存款保險范圍、存款保險費(fèi)率和理賠最高限額等內(nèi)容。

（一）存款保險制度的目標(biāo)

縱觀世界上建立存款保險制度的國家，其存款保險制度的目標(biāo)也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其目標(biāo)的設(shè)定取決于本國的國情，也就是依賴于一國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與金融體系的具體狀況。

根據(jù)我國的金融業(yè)特點(diǎn)以及前面建立存款保險制度的必要性分析，筆者認(rèn)為我國的存款保險制度的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：

1、保護(hù)中小額存款人的利益。小額存款人最容易在金融機(jī)構(gòu)倒閉破產(chǎn)時遭受損失，因此存款保險制度的建立最先應(yīng)確保中小額存款人的利益受到保護(hù)，這也是制度建立最先顯現(xiàn)的功能之一。

2、增強(qiáng)公眾信心，提高金融體系的穩(wěn)定性。存款保險制度的建立不僅有利于銀行擠兌危機(jī)的有效抑制，使問題銀行在瀕臨破產(chǎn)時存款人也不至于恐慌從而穩(wěn)定金融市場，而且有助于我國個別問題銀行正常退出市場機(jī)制的建立，避免風(fēng)險波及其他銀行。

3、作為加強(qiáng)金融監(jiān)管職能的有效手段，維護(hù)我國金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的同時提高金融業(yè)的效率和競爭力。

（二）存款保險機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作

國外存款保險管理機(jī)構(gòu)基于其獨(dú)立性的大小，可將其分為四種模式：第一，獨(dú)立性存款保險管理機(jī)構(gòu)，如美國的FDIC、加拿大的CDIC等，他們獨(dú)立于中央銀行由政府設(shè)立，獨(dú)立性相對比較高。第二，附屬型存款保險管理機(jī)構(gòu)，這類存款保險機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行。如阿根廷的存款保險局、印度的DICGC、愛爾蘭的存款保險賬戶局等。第三，混合型的存款保險管理機(jī)構(gòu)，如荷蘭的存款保障局、挪威的存款保障基金等?；旌闲痛婵畋ｋU管理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是由政府和銀行業(yè)協(xié)作，共同設(shè)立專門的存款保險管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理本國或本地區(qū)的存款保險事務(wù)。第四，行業(yè)管理型存款保險機(jī)構(gòu)。這是由存款式金融機(jī)構(gòu)自發(fā)成立的行業(yè)性存款保險基金組織，一般根據(jù)行業(yè)自律性協(xié)議、銀行業(yè)協(xié)會章程進(jìn)行管理。

根據(jù)我國的具體國情，存款保險管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在初期設(shè)立時使其隸屬于中央銀行。首先，中國人民銀行在我國處于金融監(jiān)管者的核心地位，我國實行的是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融管理模式，由證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會分別對證券業(yè)、銀行業(yè)、保險業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。在分業(yè)監(jiān)管的模式下，央行處于領(lǐng)導(dǎo)地位，存款保險制度涉及的存款式金融機(jī)構(gòu)也屬于央行的監(jiān)管范圍。其次，這種設(shè)置形式有利于加強(qiáng)我國中央銀行的監(jiān)管力量，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平，有利于央行貨幣政策的實施。最后，避免另設(shè)機(jī)構(gòu)，重復(fù)管理的弊端。當(dāng)然根據(jù)其運(yùn)行情況不排除其以后成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可能。

為實現(xiàn)存款保險制度的目標(biāo)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置運(yùn)行最好采用高效率的公司制形式。名稱可定位中國存款保險公司，在分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立上應(yīng)以堅持經(jīng)濟(jì)區(qū)域原則，由央行各大區(qū)域銀行設(shè)立一級分公司，在中心城市、地區(qū)城市設(shè)立二三級分公司?？偣緦θ珖臋C(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，大區(qū)分公司和二級分公司接受上級的授權(quán)和委托對全國性銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，同時負(fù)責(zé)對區(qū)域性存款式金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和存款保險的其他事物，三級分公司負(fù)責(zé)對城市合作銀行、城鄉(xiāng)信用社進(jìn)行監(jiān)督檢查并接受上級委派的其他任務(wù)。在監(jiān)管模式上實行垂直管理，上級領(lǐng)導(dǎo)下級，并對其下級的存款保險業(yè)務(wù)進(jìn)行資金和技術(shù)等方面的支持。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該按照公司制的形式設(shè)立董事會和監(jiān)事會，董事會為最高的決策機(jī)構(gòu)。董事長可由央行行長擔(dān)任，并應(yīng)有銀監(jiān)會、財政部等的人員。監(jiān)事會應(yīng)由國家審計署的人員等擔(dān)任。設(shè)置總經(jīng)理的職位負(fù)責(zé)日常的運(yùn)營工作，下設(shè)法律事務(wù)部、監(jiān)管運(yùn)營部、清算事務(wù)部、銀行監(jiān)管事務(wù)部、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管事務(wù)部、人事部、辦公及行政事務(wù)部、基金事務(wù)部、研究及發(fā)展事務(wù)部等機(jī)構(gòu)。

（三）參保資格與參保方式

存款保險的參保方式主要有強(qiáng)制參保和自由參保兩種方式。所謂強(qiáng)制參保是要求所有的存款式金融機(jī)構(gòu)都必須參保，而自由參保是指由金融機(jī)構(gòu)自己做出選擇是否參加存款保險，法律并不做出強(qiáng)制性要求。就目前國際上來說，已經(jīng)建立存款保險制度的國家中有80%以上采取的是強(qiáng)制參保的方式。自由參保方式雖然靈活但是在此種制度下存在著大銀行不愿參保，存款保險機(jī)構(gòu)無法對這些銀行進(jìn)行有效的監(jiān)管，基于此存款保險機(jī)構(gòu)無法達(dá)到其預(yù)期的實施效果。因此我國應(yīng)采取強(qiáng)制參保的方式。理由如下：

首先，強(qiáng)制參保的方式有利于克服某些大銀行不愿意參保情況。存款保險機(jī)構(gòu)的主要功能是保障中小存款人的利益、對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，穩(wěn)定金融市場。如果大型金融機(jī)構(gòu)、股份制銀行等不參加存款保險，那么就無法對其進(jìn)行有效的監(jiān)管，一旦其倒閉或者破產(chǎn)，中小存款人的利益就無法得到有效的保護(hù)。

其次，銀行和存款人固有的風(fēng)險意識不強(qiáng)。我國雖然實施的是市場經(jīng)濟(jì)制度但還很不健全，金融法規(guī)和制度還很欠缺，相對于市場經(jīng)濟(jì)制度完善的美國而言，在存款保險制度實施初期仍遭到代表大銀行利益的美國銀行家協(xié)會的強(qiáng)烈反對，外國存款保險制度的實施肯定也不會風(fēng)平浪靜，一定會遭受大銀行的反對，所以有必要采取強(qiáng)制投保的方式。

綜合我國的國情應(yīng)該實施強(qiáng)制參保的方式，但并非意味著所有的金融機(jī)構(gòu)不加區(qū)分一律加入，可以借鑒國外的方式，將參保機(jī)構(gòu)的投保申請與其參保資格嚴(yán)格審查相結(jié)合，由存款保險管理機(jī)構(gòu)將審查和監(jiān)管結(jié)合起來，重點(diǎn)對參保機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險狀況、經(jīng)營業(yè)績等進(jìn)行審查。

（四）保險范圍和理賠最高限額

對國外的存款保險制度研究發(fā)現(xiàn)，一國存款保險制度的保險范圍與存款保險制度的目標(biāo)，基于此，我國存款保險制度的存款保險范圍設(shè)計如下：

從貨幣種類上，先提供人民幣本幣的存款保險，然后逐步擴(kuò)大到國內(nèi)銀行的主要外幣存款保險業(yè)務(wù)。從存款種類上說，先對居民儲蓄存款和企業(yè)存款提供保護(hù)，其他的諸如財政性存款、銀行同業(yè)存款等，不應(yīng)納入注釋：

豍鳳凰網(wǎng)財經(jīng)7月20號報道.

豎《國際金融報》2013年1月25號.

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（作者單位：中國海洋大學(xué)法政學(xué)院）

存款保險范圍。從參保機(jī)構(gòu)上說，先對國內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行存款保險服務(wù)，然后根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場體制的逐步完善進(jìn)一步擴(kuò)張。