師玉朋

（中央財經(jīng)大學，北京 100081）

基本公共服務(wù)發(fā)展水平評價及解釋
——以云南省129個縣（市）為例

師玉朋

（中央財經(jīng)大學，北京 100081）

本文基于需求差異性視角，結(jié)合特定地域特征重新界定云南省基本公共服務(wù)重點需求項目，并利用59個優(yōu)選指標構(gòu)建基本公共服務(wù)發(fā)展綜合評價體系，通過因子分析和聚類分析得出129個縣（市）綜合得分和類別。在此基礎(chǔ)上，利用Tobit模型探究非均等的原因，結(jié)果表明，財政體制不是基本公共服務(wù)發(fā)展差距的主要解釋變量，而經(jīng)濟水平、人口特征和需求程度的邊際影響力較大。因此，在經(jīng)濟水平既定條件下，基本公共服務(wù)供給應(yīng)以特定地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和需求偏好為依據(jù)，建立“自下而上”的供給模式。

基本公共服務(wù) 需求差異性 Tobit模型 供給模式

一、引言

改革開放以來，我國實行區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目成就。與此同時，“放權(quán)讓利”、“一品兩制”等政策傾斜導致區(qū)域、城鄉(xiāng)、不同群體間經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷擴大，公共支出偏好加劇了區(qū)域間基本公共服務(wù)供給差距。以反映貧富差距的基尼系數(shù)為例，1978年我國家庭收入的基尼系數(shù)為0.317，2010年為0.61，據(jù)調(diào)查顯示，影響城鎮(zhèn)和農(nóng)村貧困家庭低收入的主要因素包括受教育程度，健康狀況以及社會保障制度等。巨大的貧富差距背后反映的是這種非均衡發(fā)展模式的慣性和威脅，其長期存在制約社會資源的有效配置，阻礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

進入21世紀后，黨中央和各級地方政府對公共服務(wù)供給能力的重視程度不斷提高。2005年中共十六屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中，首次提及“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”；在十六屆六中全會、十七大等報告中，進一步強調(diào)“完善公共財政體系，注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”；而在黨的十八大報告中，更是將“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”作為到2020年“人民生活水平全面提高”的首要任務(wù)。

二、研究現(xiàn)狀評述

目前，國內(nèi)外學者從多個視角分析基本公共服務(wù)均等化水平。首先，基于供求總量對比分析視角，陳昌盛（2007）建立包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等八項基本公共服務(wù)在內(nèi)的165個指標體系，對各地總體基本公共服務(wù)綜合績效進行綜合評估。馬慧強等（2011）以義務(wù)教務(wù)、文化服務(wù)等7個一級指標測度我國市級基本公共服務(wù)總體質(zhì)量水平；田發(fā)等（2013）從“支出均等化-分配均等化-均等化轉(zhuǎn)移支付”的視角綜合評估區(qū)域間基本公共服務(wù)總量供給總水平和基本態(tài)勢；項繼權(quán)（2008）從財政總投入和分配的角度，對比分析基本公共服務(wù)供給和需求水平。其次，基于個案分析視角，繆小林等（2013）在梳理地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)供給的區(qū)域差異關(guān)系基礎(chǔ)上，以義務(wù)教育的教學條件為例分析我國省域基本公共服務(wù)發(fā)展差距；盧洪友等（2012）基于“投入-產(chǎn)出-收益”三維視角評價我國環(huán)境基本公共服務(wù)效應(yīng)。第三，基于財力均等化視角，伏潤民等（2012）以“因素法”為基礎(chǔ)，從標準財政收入、支出、轉(zhuǎn)移支付績效評價三個層面，對云南省的省對縣（市）均衡性轉(zhuǎn)移支付進行實證測度；王偉同（2012）對比分析財力均等化和橫向公平均等化，運用協(xié)整分析方法驗證兩種均等化之間存在長期的協(xié)整關(guān)系；柳勁松（2009）利用Topsis法對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給能力進行評價，認為財力非均等化是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最大障礙。

上述研究方法充分借鑒了國內(nèi)外相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗，為本文研究提供了有力借鑒，尤其是公共財政資金配置和公共服務(wù)產(chǎn)出等公共服務(wù)供給視角的各個環(huán)節(jié)統(tǒng)籌安排。然而，基本公共服務(wù)均等化是以滿足人的需求為目的，從財力水平和配置效率等供給視角研究，缺乏對有效需求的充分考慮；此外，我國地緣遼闊，經(jīng)濟水平、社會習俗、自然環(huán)境等均有鮮明的地域特征，基于國家層面和人的無差別需求來統(tǒng)一劃定基本公共服務(wù)范圍，缺乏對地方自有特色和需求差異性的考慮，會導致供需結(jié)構(gòu)錯位。因此，有必要結(jié)合特定的地緣分析基本公共服務(wù)均等化水平。本文將結(jié)合“邊疆、民族、貧困、山區(qū)”四位一體的地理要素、“立體、垂直”的氣候特征以及經(jīng)濟發(fā)展不平衡的特殊省情，界定云南省公共服務(wù)重點需求項目，對129個縣（市）的基本公共服務(wù)均等化水平進行評估、聚類和解釋。

三、云南省基本公共服務(wù)需求范圍及指標構(gòu)建

（一）云南省基本公共服務(wù)需求范圍界定

目前，關(guān)于基本公共服務(wù)的范圍尚未取得共識。從概念上說，基本公共服務(wù)是建立在一定的社會共識基礎(chǔ)上，為維持特定地區(qū)經(jīng)濟社會穩(wěn)定，滿足居民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的有效需求，所必需提供的覆蓋最小范圍的公共服務(wù)。云南地處我國西南偏遠高原地區(qū)，是少數(shù)民族聚居地，是面向東南亞開放的橋頭堡，特定的地域環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平以及自然氣候使得基本公共服務(wù)范圍具有地域特殊性。北部冰川雪山、南部熱帶雨林、東部喀斯特地貌、西部地熱溫泉火山以及中部高原湖泊一方面反映云南的生態(tài)價值，另一方面也體現(xiàn)了生態(tài)的脆弱性，同時，黨的十八大報告也將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置；4060公里的邊境線，25個邊境縣要求防護邊境安全的任務(wù)頗為重要；11.2%的鐵路復線率，遠低于44.9%的全國水平，也低于周邊省區(qū)；此外，淡水資源儲量全國第三，而連續(xù)四年的飲水困難背后折射出水利工程設(shè)施的不足。因此，本文認為除義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等社會性公共服務(wù)外，環(huán)境保護、邊疆安全性服務(wù)、公共交通設(shè)施服務(wù)、水利工程設(shè)施也應(yīng)納入基本公共服務(wù)范疇。

（二）均等化指標體系構(gòu)建及數(shù)據(jù)來源

1.海選指標體系：結(jié)合基本公共服務(wù)內(nèi)涵及云南省特定范圍，在系統(tǒng)性、獨立性、代表性、兼顧城鄉(xiāng)等原則指導下，初步選擇7項一級指標和99項二級指標①由于篇幅限制，具體海選指標體系不詳細列出，如需請向作者索取。。

2.指標的經(jīng)驗篩選及技術(shù)優(yōu)化：各類公共服務(wù)海選指標間難免存在交叉性、重復性以及代表能力不強等特點，因此需要進行經(jīng)驗篩選和技術(shù)優(yōu)化。

（1）經(jīng)驗篩選

首先，普及九年義務(wù)教育以來，全國青壯年文盲率已下降到1.08%，目前應(yīng)重點關(guān)注教育質(zhì)量問題，合并中（小）學生均學校數(shù)、中（?。W生均校舍面積，剔除小學完成率；其次，基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障在內(nèi)容上存在交叉性，因此在醫(yī)療衛(wèi)生指標體系中剔除城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險社會綜合覆蓋率、新型農(nóng)村合作醫(yī)療社會綜合覆蓋率；第三，各地生態(tài)環(huán)境基數(shù)不一致，環(huán)境保護應(yīng)重點關(guān)注生態(tài)足跡，因此只保留反映生態(tài)消費的指標，剔除生態(tài)能值和生態(tài)多樣性指標；此外，有些指標從理論上講不可或缺，但在實踐中較難獲取或者數(shù)據(jù)不可靠，因此，不得不剔除入院率、人均社會福利機構(gòu)數(shù)、人均社會福利費、退伍軍人安置率、鐵路密度等。

（2）技術(shù)優(yōu)化

本文選取云南省129個縣（市）2011年的相關(guān)數(shù)據(jù)評價基本公共服務(wù)水平發(fā)展水平，指標數(shù)據(jù)來源于云南省《財政統(tǒng)計資料匯編》（2011）、《云南省統(tǒng)計年鑒》（2012）和云南省財稅與公共政策研究中心內(nèi)部數(shù)據(jù)資料等。由于二級指標存在組內(nèi)和組間相關(guān)性，因此采用層次聚類分析中的R型聚類法對云南省基本公共服務(wù)海選指標合成，并采用復相關(guān)系數(shù)法確定最大信息載荷因子，在此基礎(chǔ)上，對最大信息載荷因子進行一致性檢驗，如果某些指標對評價對象呈現(xiàn)一致得分，則指標的鑒別能力差，可以剔除，最終形成云南省基本公共服務(wù)均等化指標體系（共59個有效指標），如下表1所示。

表1 云南省基本公共服務(wù)均等化評價優(yōu)選指標體系

續(xù)表

續(xù)表

四、云南省基本公共服務(wù)均等化評價

（一）指標標準化處理

二級指標值的絕對量不可比，且同時存在正向指標和反向指標。因此，在綜合評價之前需要對數(shù)據(jù)進行標準化處理，使得各指標都處于同一個數(shù)量級別上。本文采用無量綱方法中的Max-Min標準化，將所有指標體系映射到[0，1]。正向指標的計算公式為：

反向指標的計算公式為：

其中，xij是第i個評價對象的第j個優(yōu)選指標的初始值，yij是對應(yīng)的標準化值。

（二）基本公共服務(wù)發(fā)展水平因子分析

運用SPSS18.0對標準化處理后的數(shù)據(jù)進行因子分析，適應(yīng)性指標KMO統(tǒng)計量為0.695，接近0.7，說明變量間存在較大的信息重疊性；Bartlett球狀檢驗值為7461，Sig=0.000，拒絕各變量相互獨立，基本適合做因子分析。按照累進方差大于75%原則，共選取了7個主成分，其累計方差貢獻率達到78.13%，基本能夠反映原始指標的信息量。通過方差最大化正交旋轉(zhuǎn)法對因子載荷矩陣進行旋轉(zhuǎn)，11項指標集中在第一個公因子（F1）范疇，主要體現(xiàn)各項基本公共服務(wù)在現(xiàn)有水平下的受益情況；第二個公因子（F2）反映裝備質(zhì)量和服務(wù)人員的努力程度；第三個公因子（F3）主要反映交通設(shè)施和水利設(shè)施覆蓋率；第四個公因子（F4）主要反映居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障負擔率；其余各公共因子（F5，F(xiàn)6…F7）則分別在資源稟賦、財政預算經(jīng)費投入、環(huán)境保護成效等方面具有較大的載荷。根據(jù)各公共因子得分以及方差貢獻率γ1計算出綜合評價系數(shù)，計算公式如下式（3）所示。

按照綜合得分系數(shù)對各縣（市）重新排序，結(jié)果如表2所示。偏度為0.997，均值幾乎為零，中位數(shù)位置為臨滄縣，得分-0.02297，57%的地區(qū)得分為負，說明多數(shù)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平較低；得分最高的為紅塔區(qū)（1.25），最低的為鎮(zhèn)雄縣（-0.73），極差為1.98，反映云南省基本公共服務(wù)總體地域差距較大。

（三）Q型層次聚類分析

根據(jù)表2的得分情況，通過Q型層次聚類方法對129個縣（市）基本公共服務(wù)均等化水平進行聚類。綜合參考凝聚狀態(tài)表和樹型圖將其分為4個區(qū)域等級（見表2）。第一等級集中在昆明市轄區(qū)及滇中經(jīng)濟強市，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平較強，說明基本公共服務(wù)均等化與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)；第二等級以州（市）轄區(qū)及周邊縣區(qū)為主，反應(yīng)地州政府的政策價值取向?qū)竟卜?wù)均等化進程的作用，同時，貢山縣（GDP排第129）的第7順位、宣威市（GDP排第9）的107順位表明經(jīng)濟水平并不是唯一決定基本公共服務(wù)水平；第三等級集中了云南省70.54%的縣（市），均等化水平相對較低，大致反映云南省公共服務(wù)的總體水平；第四等級包括景洪市、鎮(zhèn)雄縣等9個縣市，表明地理位置、人口因素對基本公共服務(wù)均等化進程的制約性。因此，在“十二

五”時期，推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化進程應(yīng)因地制宜，有重點的提供有效的公共服務(wù)項目。

表2 云南省129個縣（市）綜合得分及排序

續(xù)表

五、基于Tobit模型的基本公共服務(wù)發(fā)展差異解釋

在明確云南省公共服務(wù)重點需求項目及發(fā)展差距的基礎(chǔ)上，本文將進一步圍繞經(jīng)濟水平、財政體制、成本差異以及有效需求差異等因素建立指標體系（見表3），在對各指標標準化處理的基礎(chǔ)上，分析影響云南省基本公共服務(wù)發(fā)展差距的主要原因所在。

（一）影響指標及計量模型構(gòu)建

遵循綜合性、典型性以及可測性原則，選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值（x1）來衡量各縣市的經(jīng)濟發(fā)展水平，人均GDP越高，一方面反映各縣（市）提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)力量越強，又反映生產(chǎn)活動所需求的公共服務(wù)越多；其次，參考陳碩等（2012）的研究，選擇財政收入分權(quán)系數(shù)（x2）和財政支出分權(quán)系數(shù)（x3）從財力水平和支出能力等方面綜合評價財政體制對實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財力水平制約；第三，由于云南地處云貴高原，各地區(qū)自然地理特征、經(jīng)濟條件和社會條件差異顯著，相同的公共支出在不同地區(qū)因成本差異，不一定帶來相同產(chǎn)出水平，成本差異系數(shù)（x4）引用伏潤民等的測算結(jié)果；最后，滿足居民基本公共服務(wù)有效需求是完善公共資源配置決策機制的出發(fā)點和落腳點，人口規(guī)模（x5）及結(jié)構(gòu)（x6）、入院率（x7）、飲水困難程度（x8）以及流動人口占比（x9）等均從不同層面表達了居民對各項基本公共服務(wù)的有效需求。

表3 基本公共服務(wù)發(fā)展差異的因素解釋

適應(yīng)性指標KMO=0.729，Bartlett球狀檢驗統(tǒng)計顯著性為零，說明各變量間存在較大的信息重疊性，因此在建立Tobit模型之前需要對指標降維。財政體制和有效需求均滿足因子分析條件，按照方差貢獻率達到75%的原則，分別合成財政體制和人口特征以及需求程度三個公因子。其中，財政體制公因子（H1）在x2和x2上載荷信息較大，反映中央和地方的財政關(guān)系；人口特征（H2）在x5和x9上載荷信息較大，反映地方人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)；需求程度（H3）在x6、x7和x8上載荷信息較大，反映居民對各項基本公共服務(wù)的依賴程度。其余反映地方經(jīng)濟水平和成本差異的兩個解釋變量為x2和x4。根據(jù)以上變量關(guān)系，構(gòu)建云南省公共服務(wù)差距解釋模型：

其中，i=1，2，…，129表示云南省129個縣（市），α0為截距項，αi（i≠0）表示各個影響因素對基本公共服務(wù)得分的邊際影響系數(shù)，μi表示隨機誤差項。

（二）計量檢驗

在對上述指標體系標準化處理的基礎(chǔ)上，采用Tobit模型進行計量檢驗，回歸結(jié)果如表3所示。在模型1中財政體制對基本公共服務(wù)發(fā)展差距的影響較小，且不顯著，說明中央與地方的財政體制關(guān)系不是基本公共服務(wù)發(fā)展差距的主要解釋變量；人口特征、需求程度以及人均GDP是主要影響因素；成本差異雖然呈現(xiàn)阻礙作用，但就云南省而言，差距不大。在模型2中，剔除不顯著因素后，人口特征對基本公共發(fā)展差距的邊際影響系數(shù)為0.143，需求程度對基本公共發(fā)展差距的邊際影響系數(shù)為0.209，而人均GDP依然是影響基本公共服務(wù)發(fā)展差距的首要因素，邊際影響力為0.652。模型3重點研究人口特征和需求程度對基本公共服務(wù)發(fā)展差距的影響力度，剔除地方經(jīng)濟因素后，人口特征和需求程度系數(shù)顯著提升，綜合體現(xiàn)需求偏好對地方公共服務(wù)發(fā)展差距的顯著影響。

六、研究結(jié)論及展望

本文基于需求差異性視角，結(jié)合“邊疆、民族、貧困、山區(qū)”四位一體的地理要素、“立體、垂直”的氣候特征以及經(jīng)濟發(fā)展不平衡的特殊省情，界定云南省公共服務(wù)重點需求項目，并對129個縣（市）的基本公共服務(wù)均等化水平進行評估、聚類和解釋。結(jié)果表明：第一，云南省基本公共服務(wù)發(fā)展水平較低，且地域差距較大；第二，層次聚類結(jié)果說明基本公共發(fā)展水平受經(jīng)濟水平、行政區(qū)劃、人口因素以及地域特征等系統(tǒng)性影響；第三，基于Tobit模型的分析結(jié)果表明，財政體制不是基本公共服務(wù)發(fā)展差距的主要解釋變量，而經(jīng)濟水平、人口特征和需求程度的邊際影響力較大。在經(jīng)濟水平既定條件下，人口特征和需求偏好的影響程度顯著增加。

上述結(jié)果證明了基本公共服務(wù)發(fā)展不均等的主要原因是當前的“自上而下”的單一供給模式忽視了基層居民對基本公共服務(wù)的需求意愿，造成供給結(jié)構(gòu)錯位，未能滿足居民有效需求。財政體制及支出結(jié)構(gòu)是基本公共服務(wù)均等化的手段，不是基本公共服務(wù)發(fā)展差距的顯著影響因素，而支出成本差異是客觀現(xiàn)實的，因此，就云南省而言，基本公共服務(wù)發(fā)展不均等的主要原因是地方經(jīng)濟水平失衡和居民有效需求表達機制不完善。在經(jīng)濟水平既定條件下，測度公共資金投入水平以及公共品產(chǎn)出效率對公眾滿意度的影響系數(shù)，進一步提高公共服務(wù)供給模式，是本研究需進一步研究的方向。

〔1〕呂東．中國家庭金融調(diào)查發(fā)布基尼系數(shù)[N]．證券日報，2012-12-11（C01）．

〔2〕陳昌盛，蔡躍洲編著．中國政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評估[M]．北京：中國社會科學出版社，2007．

〔3〕馬慧強，韓增林，江海旭．我國基本公共服務(wù)空間差異格局與質(zhì)量特征分析[J]．經(jīng)濟地理，2011（2）：212-217．

〔4〕田發(fā)，周琛影．區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與財政體制測度：一個分析框架[J]．改革，2013（1）：50-57．

〔5〕繼權(quán)，袁方成．我國基本公共服務(wù)均等化的財政投入與需求分析[J]．公共行政評論，2008（3）：89-123+199．

〔6〕繆小林，師玉朋，郭曉明．非均衡發(fā)展模式下的省域公共服務(wù)差距及解釋——以義務(wù)教育為例[J]．財經(jīng)科學，2013（2）：72-80．

〔7〕盧洪友，袁光平，陳思霞，盧盛峰．中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的數(shù)量測度[J]．中國人口．資源與環(huán)境，2012（10）：48-54．

【責任編輯 郭艷嬌】

F812.7

A

1672-9544（2014）12-0008-08

2014-06-12

師玉朋，財政學院博士生，研究方向為財政理論與政策。

國家自然科學基金項目“基本公共服務(wù)均等化與我國均衡性轉(zhuǎn)移支付測度體系研究”（71173179）、教育人文社會科學研究青年基金“基于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的地方財政體制創(chuàng)新研究：以西部民族地區(qū)為例”（11YJC790136）。