◎ 王順育（吉林長春產權交易中心，長春 130022）

做好農村土地流轉工作的幾點見解

◎ 王順育（吉林長春產權交易中心，長春 130022）

中共十八屆三中全會之后，中央發(fā)布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出“賦予農民更多財產權利”，更大程度上對農民土地承包經(jīng)營權、農民集體經(jīng)濟組織成員權利、農戶宅基地物權等權利予以保障。在農村中慎重、穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等試點。著力解決農民貸款難的問題，其中轉讓問題較為復雜，尚存很多矛盾問題，目前受制于現(xiàn)有法律、制度約束，不能一蹴而就。具體還要研究、制定相關制度，積極試點，適時推動。本次土地改革的主要目的是通過“漸進式的城鎮(zhèn)化”，改變城鄉(xiāng)土地資源的二元模式，促進土地流轉，加強土地集約化程度，提高生產效率，釋放農村勞動力，增加農民收入。當前乃至今后，做好農村土地流轉工作，對于有效保護農村集體經(jīng)濟組織和農民利益，促進農村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

1 農村土地現(xiàn)狀

依據(jù)我國土地管理法等相關法規(guī)，我國土地分為城市國有土地和農村集體土地，其中農村集體土地又分為承包地、農村經(jīng)營建設用地、宅基地，而農村經(jīng)營建設用地又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類。其中，農村集體非經(jīng)營性建設用地主要指宅基地；關于農村集體非經(jīng)營性建設用地，農民只有30年或70年承包權和耕種權等基本權利，并不擁有處置權和使用權；關于農村經(jīng)營性建設用地，既不能抵押，也難以進入市場進行交易。而城市土地沒有多少限制，因而身價百倍，不少地產商買到土地后，拿土地作抵押獲得資金，即可以建設商業(yè)設施獲得收益，也可以建工廠進行產品生產。城鄉(xiāng)土地同權不同利現(xiàn)象嚴重。

在過去五年里，由于征地壟斷制度的影響，致使建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場工作進展緩慢，主要原因在于：土地要想搞建設就必須征地，地方政府低價拿地高價賣出獲得土地財政。農地直接入市首先會觸動地方政府的利益，如果沒有自上而下的統(tǒng)一改革，單純靠地方政府推動會很難，必須出臺中央層面更具體的操作規(guī)則，才能讓政策紅利落地。另外，目前的農村集體土地，所有權界定也不夠清楚，各個上級以集體領導的名義把農村建設用地低價買入，成為變相的征地。

農村土地流轉完全依賴政府征地，農民沒有自主交易權，而政府則嚴重依賴土地財政，城鄉(xiāng)二元制分化非常明顯。建設透明的制度，讓農民有參與權與表決權，讓農民以土地入股，保證土地增值收入。維護農民利益，成為目前土地改革的重點。

2 新政對農村生產生活的主要影響

一是促進農業(yè)現(xiàn)代化，有利于提高農業(yè)生產效率，提高農業(yè)集約化、組織化、市場化水平；

二是推進城鎮(zhèn)化建設，有利于解放農業(yè)生產力，促進勞動剩余向城鎮(zhèn)轉移，為城鎮(zhèn)化打開空間；

三是改善商業(yè)銀行經(jīng)營環(huán)境，有利于培育優(yōu)良規(guī)?？蛻?，促進業(yè)務發(fā)展，也相應降低經(jīng)營風險；

四是提高農民生活水平，有利于提高農民收入，改善農民生存環(huán)境，減少城鄉(xiāng)差別。

3 農村土地流轉發(fā)展趨勢

新政策的實施將從根本改變土地價格形成機制，農地入市將納入規(guī)劃，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，有利于保護農民財產權，推動農地市場化流轉，為土地價格形成機制帶來根本性改革。

3.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

農村集體經(jīng)營性建設用地進行市場化流轉的空間將會擴大化、市場化，打破當前城鄉(xiāng)二元體制的土地結構。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

3.2 農村建設用地入市，將會以土地交易來取代征地

采取逐步取消農村集體經(jīng)營性建設用地在征用為國有建設用地環(huán)節(jié)中的一些限制措施，以及改變和完善征地制度，實現(xiàn)農村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地在權能方面的真正平等。土地價格形成機制將發(fā)生根本性變化，形成真正意義上的市場價格。農民手里的地可以平等買賣，而不是政府來征地。這自然就保障了農民的收益和財產權益。

3.3 積極穩(wěn)妥加快土地確權工作

穩(wěn)定承包關系是對農民財產權最基本的保護，而土地確權，是實現(xiàn)土地流轉的基礎。統(tǒng)一的建設用地市場，客觀上需要將當前農村集體用地的承包權明確到承包者個人（農民）身上，然后再逐步將承包權轉變?yōu)槭褂脵?，讓農村集體用地最終實現(xiàn)抵押和流轉等市場化方式。對城鎮(zhèn)化而言，將促進土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中能夠更加合理、有效和科學地進行市場化配置，使得農村集體用地在市場化流轉方面更為順暢。

4 各地涉及土地流轉的試點模式及存在問題

4.1 各地涉及土地流轉的試點模式

當前土地流轉還在試點階段，由于牽涉利益多，矛盾錯綜復雜，沒有形成一個統(tǒng)一有效的模式，但一些城市已經(jīng)開始在農地的市場化道路上嘗試一些打破城鄉(xiāng)土地“二元制”模式的探索，形成了具有地方特色的模式，主要包括：

4.1.1 安徽省將建立土地交易平臺。安徽省發(fā)布《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》稱建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，提供土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務。將農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經(jīng)營權、建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉讓、出租、入股、抵押等均納入進來。

4.1.2 浙江省建立溫州市農村產權服務中心。包括農村土地承包經(jīng)營權、依法可以交易的農村房屋所有權、依法可以交易的農村集體經(jīng)營性建設用地使用權等12類農村產權，都在該中心交易。

4.1.3 重慶市以“地票”方式交易建設用地。該做法是將驗收合格的農村建設用地指標打包整合，構成不同規(guī)模的地票，再面向社會進行公開交易。凡是有用地指標需求的境內外的法人、其他組織或者自然人，均可在農村土地交易所公開競購地票。

4.1.4 吉林土地流轉收益保證貸款.將農民的土地收益按照一定年限和比例折算成農民信用額度，由農村物權公司擔保，銀行發(fā)放貸款。

其他地區(qū)也在紛紛試點并突出了很多地方特色，如福建成立土地信托公司；甘肅農行與省財政廳開展合作，擔保公司全額擔保模式；成都的種自己的地，賺別人的錢；天津的宅基地換房等。

4.2 存在的問題

各地區(qū)在土地流轉試點中存在的一些問題也不容忽視：一是將非經(jīng)營性建設用地強行轉化為經(jīng)營性建設用地，強制農民進行土地流轉；二是用地失控現(xiàn)象屢見不鮮，甚至存在占用農民耕地等混亂現(xiàn)象，嚴重侵害了農民權益；三是有些試點地區(qū)，農村土地經(jīng)營權過度集中在村委會手中，村干部與普通農民信息嚴重不對稱，農民缺乏話語權，更無決策權。農民當發(fā)現(xiàn)自身權益受到損害后，投訴無門，只好采取過激措施維權，對社會穩(wěn)定造成嚴重影響。

5 農村土地流轉尚需解決的問題

一是產權不明晰。由于歷史問題、土地分配問題等造成承包權不明晰。其次是農民自己開發(fā)的土地在以往為了躲避農業(yè)稅沒有申報，成為“黑地”，這些都為產權的確認造成困難；

二是確權成本高。農村土地由于范圍廣，面積大，農村人口多等因素，丈量、登記所需的人財物成本極高；

三是法律瓶頸。集體土地的流轉過程中由于土地產權不明晰，在法律框架內無法界定產權歸屬，一旦進入流通體系，無法確定產權歸屬等一系列問題，利益分配環(huán)節(jié)必然存在各種矛盾；

四是維護農村穩(wěn)定問題。土地流轉過程中，土地的集約化是不可避免的趨勢，必然有大量的農民失去土地走向城鎮(zhèn)，面臨重新選擇生存方式的現(xiàn)實問題，此過程中，如何保障農民生活平穩(wěn)過渡的各種問題將會集中暴露，一旦處理不力，很容易引發(fā)群體性事件；

五是利益分配問題。土地流轉過程中，政府的職能相對弱化，逐步喪失對土地的控制權，而政府目前嚴重依賴土地財政。如果不解決好農民和政府的利益分配問題，政府對此項工作的財政撥款和支持力度都將弱化。

6 土地流轉操作方法

農村土地分為承包地、集體經(jīng)營建設用地和宅基地，鑒于其性質不同，流轉的目的也會不同，土地流轉操作上應該區(qū)分土地的不同性質進行相應操作。試點地區(qū)，原則上選擇適合優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)化的縣（市）區(qū)，具體操作如下：

首先，單獨的承包地流轉可能會面臨很多風險，如失地農民的生存問題，農民的信譽問題，農村穩(wěn)定問題等，因此暫時不建議做單獨的抵押流轉操作；

其次，集體經(jīng)營建設用地屬于農村集體土地，所有權界定不清楚，流通中主要防止上級部門以集體領導的名義把農村建設用地低價拿出，成為變相的征地。此類土地的流轉更具有可操作性，主要是應該建設透明的制度，讓農民有參與權與表決權，讓農民以土地入股，保證土地增值收入中農民的利益；

再次，宅基地的流轉是界定農民是否繼續(xù)留在鄉(xiāng)村的重要標識。很多農民已經(jīng)意識到了目前農村生活模式的局限性，擁有很強的離開農村的想法和愿望。一旦農民主張銷售宅基地，那么就可以確定該農民已經(jīng)打算離開農村，不在從事世代相傳的農耕生活，這種情況是短期內農村土地流轉的重點。操作上可以由政府主導，將宅基地與承包地一起捆綁流轉，其中宅基地可由政府出資收回流轉，為城鎮(zhèn)化打下基礎，而農用地可向集約化的大戶或公司流轉。這樣可完全避免農民失地現(xiàn)象的發(fā)生，有利于農村穩(wěn)定；

最后，建立地方政府債券發(fā)行市場。城鎮(zhèn)化是農村發(fā)展的必由之路，但資金瓶頸限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進度，未來全國預計需要2萬億的投資。解決投資問題的唯一辦法就是以地方政府為融資主體，建立債券發(fā)行市場，滿足資金需求，降低融資成本。

7 對農村土地流轉工作的建議

一是各級領導要高度重視。各級領導要著眼大局，深刻認識土地流轉對未來幾年甚至幾十年經(jīng)濟發(fā)展的重要性，通過成立主要領導帶隊的專門工作組，充分調動和協(xié)調各方面的力量，統(tǒng)一思想，形成合力，積極應對各種可能出現(xiàn)的問題和矛盾，切實將各項措施落到實處；

二是保障農民充分參與權。對土地的流轉問題不能閉門造車，要深入基層了解農民需求，同時要加大農民自身的參與程度和參與深度，挖掘好的思路和做法，制定既符合農民利益又切實可行的政策，做到既能保障充分流通，又能讓農民滿意；

三是兩手抓。一方面要保土地確權工作穩(wěn)步進行。確權工作是目前工作的重點和難點，也是土地流轉的必要條件，必須加快落實土地確權工作；另一方面摸索建立適合的流轉及擔保制度。土地的流轉就是將土地這種有形資產資本化，成為市場可衡量的價值主體。要在不同的角度深化土地資本化程度，確保土地轉股，土地抵押、土地流轉制度的有效運行；

四是充分發(fā)揮金融部門作用。農村問題是經(jīng)濟問題也是政治問題。各主要金融機構也都承擔著一定的責任和義務。土地流轉過程中要積極借助市場金融體系，尤其要聯(lián)合主要金融部門如銀行、信托公司、擔保公司等，成立統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡流轉平臺；

五是理順業(yè)務流程。土地流轉包括確權、分配、流轉等一系列工作，必須在實踐中逐步摸索和完善出一系列切實可行的業(yè)務流程，才能規(guī)避各種風險，最大化農民收益；

六是多交流，多試點，多宣傳。土地流轉是農村土地的發(fā)展趨勢，但是目前各地區(qū)的作法和實踐活動都存在一些不可避免的矛盾，沒有形成統(tǒng)一有效的管理模式。在試點中應多與各地區(qū)交流，加強宣傳，摸索出一套行之有效的措施。

綜上農村土地流轉的工作主要還是在土地新政的指導原則下，積極探索新思路、新模式，在保障農村穩(wěn)定，農民生活質量能夠提高的基礎上促進農村走向城鎮(zhèn)化的進程。