【摘 要】事故應(yīng)急管理預(yù)案是應(yīng)急管理的核心，是控制重大事故損失的有效手段。工業(yè)化國家的統(tǒng)計表明，有效的應(yīng)急管理可以大幅度降低事故損失。事故應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)覆蓋事故的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段。在評估特定對象或環(huán)境的風(fēng)險、事故形式、過程和嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，為事故應(yīng)急管理機構(gòu)、人員、設(shè)備和技術(shù)等預(yù)先做出了科學(xué)而有效的計劃。

【關(guān)鍵詞】建筑工程；安全管理；以人為本；和諧社會；應(yīng)急管理；制度建設(shè)；預(yù)防為主

0 引言

目前，國內(nèi)建筑安全事故應(yīng)急管理工作已經(jīng)引起政府和建筑企業(yè)的高度重視，并紛紛制定本地區(qū)和本企業(yè)的應(yīng)急管理預(yù)案。國家有關(guān)應(yīng)急的法律法規(guī)的制定和頒布實施，構(gòu)成了我國安全事故應(yīng)急管理的法律基礎(chǔ)，為事故應(yīng)急管理預(yù)案的編制提供了法律依據(jù)。但是，由于我國建筑安全事故應(yīng)急管理還處在起步階段，一些相應(yīng)的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)還在陸續(xù)制定過程中，建筑企業(yè)在制定中可以依據(jù)的規(guī)章有限，從而難于滿足實際需要。

1 預(yù)案編制存在的突出問題

由于缺乏有針對性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案參考文本和對應(yīng)急預(yù)案理解上的不足，在編制過程中普遍存在以下問題：

（1）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容過于簡單粗略，與一般的管理規(guī)章區(qū)別不大；

（2）應(yīng)急預(yù)案未按科學(xué)的程序和方法制定，缺乏充分的應(yīng)急管理能力評估；

（3）應(yīng)急預(yù)案的要素和功能論述不全面，不能滿足實際應(yīng)急管理的需求；

（4）應(yīng)急預(yù)案的可操作性差，很多應(yīng)急管理的方法和措施不具體，責(zé)任主體不明確；

（5）應(yīng)急預(yù)案中的管理界面劃分不清，缺乏相關(guān)部門之間必要的協(xié)調(diào)，存在矛盾或重復(fù)現(xiàn)象，造成事故應(yīng)急行動時職責(zé)不清、指揮不力、操作混亂的局面；

（6）預(yù)案編制后，并未很好地宣傳、培訓(xùn)、演練、維護和實施。

因此確定應(yīng)急管理預(yù)案的編制規(guī)范和方法，確定預(yù)案的基本要素，明確應(yīng)急預(yù)案的編制層次和可操作性等要求是必要的，而且需要不斷完善。制定科學(xué)合理、可操作性強的應(yīng)急管理范例，是建筑企業(yè)安全事故應(yīng)急管理日趨標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的需要。在工業(yè)發(fā)達國家，應(yīng)急管理工作己經(jīng)成為整個國家危機處理的一個相當(dāng)重要的組成部分。工業(yè)發(fā)達國家把應(yīng)急管理工作作為維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟發(fā)展、提高人們生活質(zhì)量的重要工作內(nèi)容，并且建立了運行良好的應(yīng)急管理體制，包括應(yīng)急救援法規(guī)、管理機構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍、資源保障和公民知情權(quán)等，形成了較完善的應(yīng)急救援系統(tǒng)。此外一些工業(yè)發(fā)達國家的行業(yè)和企業(yè)為了降低風(fēng)險，建立了符合自己行業(yè)特點的事故應(yīng)急管理體系，并編制了相應(yīng)的應(yīng)急救援預(yù)案。其中包括統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援組織機構(gòu)、適用和精良的應(yīng)急救援裝備、訓(xùn)練有素的應(yīng)急救援隊伍、健全完善的應(yīng)急工作運行機制等。隨著我國法制的不斷健全，借鑒國外的一些成功的經(jīng)驗，并結(jié)合我國建筑行業(yè)的實際情況，根據(jù)實際工作中的經(jīng)驗和體會，在應(yīng)急管理預(yù)案的編制方面進行總結(jié)，為建筑企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案，提供一些參考思路。

2 安全事故應(yīng)急管理過程

盡管建筑安全事故的發(fā)生具有突發(fā)性和偶然性，但對于安全事故應(yīng)急管理不應(yīng)只限于事故發(fā)生后的應(yīng)急救援行動。事故應(yīng)急管理應(yīng)該是對安全事故的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個過程，充分體現(xiàn)了“預(yù)防為主、常備不懈”的應(yīng)急管理思想。安全事故應(yīng)急管理是一個動態(tài)的過程，一般包括事故預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)四個階段。盡管在實際情況中，有些階段往往是相互交叉的，但每一個階段都有其明確的目標(biāo)，而且每一個階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上。因而，預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了建筑安全事故應(yīng)急管理的動態(tài)循環(huán)過程。

2.1 事故預(yù)防

在建筑安全事故應(yīng)急管理中，預(yù)防主要有兩層含義：其一，是指安全事故的預(yù)防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止建筑安全事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質(zhì)安全的目標(biāo)；其二，是指在假定建筑安全事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取有關(guān)的預(yù)防措施，來達到降低或減緩事故的影響及其后果嚴(yán)重程度的工作，如設(shè)置防護網(wǎng)、使用個人防護用品、進行安全技術(shù)交底、加強安全教育培訓(xùn)等。事故預(yù)防措施具有低成本、高效率的特點，從長遠觀點看，是減少事故損失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.2 應(yīng)急準(zhǔn)備

應(yīng)急準(zhǔn)備是建筑安全事故應(yīng)急管理過程中一個非常重要的環(huán)節(jié)，它主要是針對可能發(fā)生的安全事故，為迅速有效地開展應(yīng)急行動而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備活動，具體包括應(yīng)急管理體系的建立，有關(guān)部門和人員職責(zé)的落實，應(yīng)急預(yù)案的編制、審定與演習(xí)，應(yīng)急隊伍的籌建，應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施、物資的必要準(zhǔn)備和日常維護，與外部應(yīng)急力量的銜接等，其基本目標(biāo)是保持事故應(yīng)急救援所需的總體應(yīng)急能力。

2.3 應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)主要是指在建筑安全事故發(fā)生后及時采取的相應(yīng)的應(yīng)急與救援行動。一般包括事故的報警與通報、人員的緊急疏散、緊急救護與醫(yī)療、消防、工程搶險、事故信息收集、應(yīng)急處置決策和外部救援請求等，其基本目標(biāo)是盡可能地搶救受害人員、保護可能受威脅的人員，努力控制事故發(fā)展和消除事故影響。應(yīng)急響應(yīng)可劃分為兩個階段，即初級響應(yīng)和擴大應(yīng)急。

初級響應(yīng)是在事故初期，建筑企業(yè)主要依靠自己的救援力量，使事故得到有效控制。但如果事故的規(guī)模和性質(zhì)超出本企業(yè)的應(yīng)急能力，則應(yīng)請求增援和擴大應(yīng)急救援活動的強度，以便最終控制事故。

2.4 應(yīng)急恢復(fù)

應(yīng)急恢復(fù)一般應(yīng)在事故發(fā)生后立即組織實施。具體包括以下內(nèi)容：首先應(yīng)使事故影響區(qū)域恢復(fù)到相對安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)；其次立即進行的事故損失評估、事故原因調(diào)查和事故現(xiàn)場清理等工作。此外應(yīng)注意在短期恢復(fù)中避免出現(xiàn)新的緊急情況。對于長期恢復(fù)應(yīng)積極吸取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗教訓(xùn)，開展進一步的預(yù)防工作和減災(zāi)行動。

3 安全事故應(yīng)急預(yù)案編制

3.1 編制事故應(yīng)急預(yù)案的作用

保障建筑安全生產(chǎn)的對策，除了要具備預(yù)防的對策（事前之策）以外，還要有應(yīng)急處理的對策（事中之策）。通過制定建筑安全事故的應(yīng)急計劃，使事故對社會、企業(yè)和國家造成的危害最小化。建筑安全事故應(yīng)急預(yù)案，是指針對建筑施工現(xiàn)場的設(shè)備、設(shè)施、場所和環(huán)境，在安全評價的基礎(chǔ)上，為降低事故造成的人身、財產(chǎn)與環(huán)境損失，就事故發(fā)生后的事故應(yīng)急管理機構(gòu)和人員，應(yīng)急救援的設(shè)備、設(shè)施、條件和環(huán)境，行動的步驟和綱領(lǐng)，控制事故發(fā)展的方法和程序等，預(yù)先做出的科學(xué)而有效的計劃和安排。事故應(yīng)急預(yù)案根據(jù)事故影響范圍不同，可以將預(yù)案分為現(xiàn)場預(yù)案和場外預(yù)案，現(xiàn)場預(yù)案又可以分為不同等級，如項目級、企業(yè)級等。

事故應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急救援的關(guān)鍵要素，其突出的重要作用和地位體現(xiàn)在：

（1）應(yīng)急預(yù)案明確了應(yīng)急救援工作的范圍和體系，使應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急管理有章可循，便于應(yīng)急培訓(xùn)和應(yīng)急演練的開展。

（2）制定應(yīng)急預(yù)案有利于及時做出應(yīng)急響應(yīng)，降低事故造成的后果。

（3）通過編制基本應(yīng)急預(yù)案，可以保證應(yīng)急預(yù)案的靈活性，并對事先無法預(yù)料的突發(fā)事件或事故起到基本的應(yīng)急指導(dǎo)作用。

（4）事故應(yīng)急管理涉及眾多部門的協(xié)調(diào)配合，編制應(yīng)急預(yù)案便于部門協(xié)調(diào)，有利于應(yīng)急工作的秩序開展。

（5）建筑企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案有助于提高企業(yè)員工的安全意識，促進企業(yè)安全文化的形成。

3.2 事故應(yīng)急預(yù)案編制要求和原則

3.2.1 編制要求

事故應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)根據(jù)對危險源與環(huán)境因素的識別結(jié)果，確定可能發(fā)生的事故或緊急情況的控制措施失效時所采取的補充措施和搶救行動，以及針對可能隨之引發(fā)的傷害和其他影響所采取的措施。應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)與建筑安全生產(chǎn)保證計劃同步編寫。

應(yīng)急預(yù)案是規(guī)定事故應(yīng)急救援工作的全過程。應(yīng)急預(yù)案適用于項目經(jīng)理部施工現(xiàn)場范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的事故或緊急情況的救援和處理。

實行施工總承包的，總承包單位應(yīng)負責(zé)統(tǒng)一編制應(yīng)急預(yù)案的，工程總承包單位和分包單位按照應(yīng)急預(yù)案，各自建立應(yīng)急組織機構(gòu)或者配備相關(guān)人員，配備應(yīng)急使用的器材和設(shè)備，并定期組織演練。

3.2.2 編制原則

落實組織機構(gòu)，統(tǒng)一指揮，職責(zé)明確。應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)當(dāng)落實組織機構(gòu)、人員和職責(zé)，強調(diào)統(tǒng)一指揮，明確工程建設(shè)單位、其他有關(guān)單位的組織、分工、配合、協(xié)調(diào)。建筑安全事故應(yīng)急組織機構(gòu)一般由企業(yè)和項目經(jīng)理部兩級構(gòu)成。

重點突出，具有針對性。結(jié)合工程建設(shè)單位或工程項目的安全生產(chǎn)的實際情況，確定事故隱患，分析可能導(dǎo)致發(fā)生事故的原因，有針對性地制定應(yīng)急預(yù)案。

程序簡單，具有可操作性。保證在突發(fā)事故時，應(yīng)急救援預(yù)案能及時啟動，并緊張有序地實施。

3.3 事故應(yīng)急預(yù)案編制的核心要素

在編制事故應(yīng)急預(yù)案時，必須確定應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括哪些基本內(nèi)容才能滿足應(yīng)急活動的要求。因為建筑安全事故應(yīng)急預(yù)案是整個事故應(yīng)急管理的具體反映，它的內(nèi)容不僅限于事故發(fā)生過程中的應(yīng)急響應(yīng)和救援措施，還應(yīng)包括事故發(fā)生前的各種應(yīng)急準(zhǔn)備和事故發(fā)生后的生產(chǎn)恢復(fù)，以及預(yù)案的管理和更新等事項。因此，完整的事故應(yīng)急預(yù)案編制一般應(yīng)包括以下一些基本要素：

（1）應(yīng)急的方針與原則

（2）事故應(yīng)急策劃

（3）事故應(yīng)急準(zhǔn)備

（4）事故應(yīng)急響應(yīng)

（5）事故現(xiàn)場恢復(fù)

（6）預(yù)案管理與評審改進

上述六個一級要素之間既具有一定的獨立性，又緊密聯(lián)系，涵蓋事故應(yīng)急管理的方針、策劃、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)和預(yù)案管理與評審改進，形成了一個有機聯(lián)系并持續(xù)改進的事故應(yīng)急管理體系。

根據(jù)一級要素中所包括的任務(wù)和功能，可進一步劃分為若干個二級要素。所有這些要素構(gòu)成了建筑安全事故應(yīng)急管理預(yù)案的核心要素，這些要素是事故應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)當(dāng)涉及的基本方面。在實際編制時，應(yīng)結(jié)合建筑企業(yè)的風(fēng)險評價和實際情況的需要，也為便于預(yù)案內(nèi)容的組織，可根據(jù)企業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境，將要素進行合并、增加、重新排列或適當(dāng)?shù)膭h減。這些要素在事故應(yīng)急管理過程中可視為事故應(yīng)急管理功能。

（1）應(yīng)急的方針與原則

無論是何種級別或何種類型的應(yīng)急體系，首先必須有明確的方針和原則，作為開展建筑安全事故應(yīng)急工作的綱領(lǐng)。方針和原則反映了事故應(yīng)急工作的總體目標(biāo)、基本政策、范圍和優(yōu)先方向，其他所有工作都應(yīng)當(dāng)圍繞方針和原則開展。事故應(yīng)急救援工作是在預(yù)防為主的前提下，貫徹統(tǒng)一指揮、分級負責(zé)、區(qū)域為主、單位自救和社會救援相結(jié)合的原則。其中預(yù)防工作是事故應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，除了平時做好事故的預(yù)防工作，避免或減少事故的發(fā)生外，還要落實好事故管理工作的各項準(zhǔn)備措施。

（2）事故應(yīng)急策劃

事故應(yīng)急預(yù)案最重要的特點是要有針對性和可操作性。因而，事故應(yīng)急策劃必須明確預(yù)案的對象和可以動用的應(yīng)急資源情況，即在全面系統(tǒng)地認(rèn)識和評價所針對的潛在事故類型的基礎(chǔ)上，識別出重要的事故隱患及其性質(zhì)、區(qū)域、分布及事故后果，同時根據(jù)危險分析的結(jié)果，分析評估建筑企業(yè)中事故應(yīng)急管理的資源情況，為事故應(yīng)急管理準(zhǔn)備提供建設(shè)性意見。在進行事故應(yīng)急管理策劃時，根據(jù)法律法規(guī)的要求，確定制定預(yù)案和工作授權(quán)的依據(jù)。

（3）事故應(yīng)急準(zhǔn)備

主要針對可能發(fā)生的事故情況，應(yīng)做好的各項準(zhǔn)備工作。能否成功地在事故應(yīng)急處理過程中發(fā)揮作用，取決于事故應(yīng)急準(zhǔn)備的充分與否。事故應(yīng)急準(zhǔn)備基于事故應(yīng)急策劃的結(jié)果，明確所需的應(yīng)急組織機構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限、應(yīng)急隊伍建設(shè)和人員培訓(xùn)、事故應(yīng)急的物資準(zhǔn)備通信保障、應(yīng)急預(yù)案的演練和簽訂必要的互助協(xié)議等。

（4）事故應(yīng)急響應(yīng)

建筑企業(yè)事故應(yīng)急響應(yīng)能力的體現(xiàn)，應(yīng)包括需要明確并實施在事故應(yīng)急救援過程中的核心功能和任務(wù)。這些核心功能具有一定的獨立性、又相互聯(lián)系，構(gòu)成事故應(yīng)急響應(yīng)的有機整體，共同完成事故應(yīng)急救援目的。

事故響應(yīng)的核心功能和任務(wù)包括：接警與通知、指揮與控制，事態(tài)監(jiān)測與評估，人員疏散與安置，醫(yī)療與衛(wèi)生、公共關(guān)系、消防與搶險、危險源控制等。根據(jù)建筑企業(yè)風(fēng)險性質(zhì)的不同，核心應(yīng)急功能可能會有差異。

（5）事故現(xiàn)場恢復(fù)

現(xiàn)場恢復(fù)是事故發(fā)生后期的處理，比如傷亡人員救助、污染問題處理、保險索賠、生產(chǎn)恢復(fù)等一系列問題。

（6）預(yù)案管理與評審改進

強調(diào)在事故（或演練后）的對于預(yù)案不符合或不適宜的部分進行不斷的修改和完善，使其更加適合建筑企業(yè)的實際事故應(yīng)急管理工作的需要，但預(yù)案的修訂和更新要有一定程序和相關(guān)評審指標(biāo)。

4 結(jié)束語

總之，對建筑安全管理的研究注定是一個長期的過程，必將隨著我國建筑安全理論研究和安全技術(shù)研究的發(fā)展而發(fā)展。同時建筑安全管理研究又是一個跨學(xué)科的交叉領(lǐng)域，不僅需要土木工程和安全科學(xué)方面的知識和方法，還要結(jié)合管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、醫(yī)學(xué)等多種學(xué)科的相關(guān)理論，許多問題有待于今后進一步的深入研究。

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[責(zé)任編輯：劉帥]