摘 要 中國農(nóng)地土地問題的核心是土地使用權(quán)問題，而土地使用權(quán)問題的核心是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。土地流轉(zhuǎn)不僅涉及農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和廣大農(nóng)民的切身利益，還涉及到土地資源的合理配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設(shè)。盡管近四十年來，家庭承包經(jīng)營體制的制度變遷，己經(jīng)使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在土地占有、使用、收益等權(quán)益方面得到了充分體現(xiàn)，但土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)始終都有嚴(yán)格的約束條件，法學(xué)理論和立法實(shí)踐的保守和滯后，鉗制了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的發(fā)展。要緩解人地矛盾、解決土地利用效率低下的問題，當(dāng)務(wù)之急是建立起規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 完善

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度概述

（一）土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

1、內(nèi)涵

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)的國家征用，也包括土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和上地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)國家征用，僅限于國家對(duì)集體所有土地的征收，是一種不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)。

2、法律特點(diǎn)

（1）流轉(zhuǎn)主體的特定性。流轉(zhuǎn)主體的特定性包括兩方面含義，一是流轉(zhuǎn)主體的特定性；二是受讓主體的特定性?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。”即流轉(zhuǎn)的主體只能是承包方。另一方面，受讓主體也應(yīng)具有特定性，即受讓主體須是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的人。

（2）流轉(zhuǎn)客體的特定性和法定性。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客體，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，并且限于農(nóng)民集體所有或國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，而農(nóng)村中的宅基地以及其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，目前還不能作為流轉(zhuǎn)的對(duì)象。

（3）流轉(zhuǎn)范圍一定程度的封閉性。農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民承包土地帶有一定程度的福利性，農(nóng)地經(jīng)營仍是農(nóng)民基本的就業(yè)方式和生活來源。因此，農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍有一定的限制。

（二）土地承包流轉(zhuǎn)的形式

根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第32條有關(guān)“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，以及第49條有關(guān)“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，以及相關(guān)法律規(guī)定；目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有以下幾種：

（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出讓，以土地所有者身份，按照市場經(jīng)濟(jì)原則，將農(nóng)地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與農(nóng)地使用者，并由使用者向集體支付出讓金。其出一讓程序可概括為：根據(jù)土地利用規(guī)劃或計(jì)劃，確定出讓的地塊、用途、年限和其他條件；根據(jù)土地資產(chǎn)評(píng)估資料，確定基準(zhǔn)地價(jià)，進(jìn)而確定出讓金標(biāo)準(zhǔn)；簽定合同，發(fā)放土地使用證。

（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)租賃：是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人將農(nóng)地租賃給承租人，由承租人向出租人支付租金。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是可以分割的量，它可以分為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等，農(nóng)地租賃就是農(nóng)地權(quán)利人把一定年限的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)給予承租農(nóng)戶，并收取租金的交易行為。

（3）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包。它是指轉(zhuǎn)包方（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，在承包期內(nèi)，在保留物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，依法將部分或者全部承包地上的債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村承包地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方的行為。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的主要問題

雖然我國在立法層面允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)但是對(duì)流轉(zhuǎn)還是設(shè)置了許多的限制條件。我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是不充分的流轉(zhuǎn)，是不徹底的流轉(zhuǎn)。這導(dǎo)致了在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)了很多問題，從而制約、阻礙了農(nóng)村土地資源的有效配置，不能有效地解放農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力。

1、流轉(zhuǎn)主體的限制

我國現(xiàn)行立法對(duì)于受讓的主體做出嚴(yán)格的限制。例如《土地管理法》第十五條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！笔茏屩黧w的身份要求必然造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的封閉性，阻礙有受讓意愿的非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員進(jìn)入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場，承包經(jīng)營權(quán)不能真正作為交易的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場、自由轉(zhuǎn)讓，也不能真正按照市場價(jià)格轉(zhuǎn)讓。

2、流轉(zhuǎn)范圍封閉

《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)列舉了幾種方式，但每一種方式都實(shí)際上或明確地或?qū)嵸|(zhì)地限定了流轉(zhuǎn)的范圍：（1）互換，要求必須在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行。（2）轉(zhuǎn)讓，要求受讓方只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，且出讓方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者。有穩(wěn)定的收入來源。（3）入股，限定在承包方之間。（4）轉(zhuǎn)包，雖然沒有明確規(guī)定受讓方的范圍，但以往頒布的法律法規(guī)卻一直將其限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

3、流轉(zhuǎn)程序不完善

我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度不健全，公示、公信力不強(qiáng)?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條僅規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”，而對(duì)于采取其他方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)的，卻未對(duì)其公示方式作出規(guī)定。

而對(duì)于公示根本就沒有提起。這違背了登記公示是物權(quán)享有和變動(dòng)的基本原則的理論。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）明確土地所有人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的地位

我國實(shí)行土地公有制度，農(nóng)村的土地所有權(quán)人是集體，集體如何在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中恰當(dāng)?shù)匦惺棺约旱臋?quán)利和履行自己的義務(wù)，以及土地所有人是否應(yīng)介入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是頗有爭論的話題，直接關(guān)系到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善。

1、集體不能成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的當(dāng)事人，這是建立清晰地土地權(quán)屬關(guān)系，確立土地承包經(jīng)營權(quán)人享有相對(duì)獨(dú)立物權(quán)地位的要求。無論從建立清晰地土地權(quán)屬要求，還是集體的非民事主體性質(zhì)，集體均不應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的當(dāng)事人地位。在實(shí)踐中，有的集體往往以當(dāng)事人的身份出現(xiàn)，如搞所謂的“反租倒包”流轉(zhuǎn)形式，這實(shí)際上是集體以一種不恰當(dāng)?shù)纳矸萁槿肓送恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)予以禁止。

2、從物權(quán)法的角度，占有權(quán)對(duì)所有權(quán)是負(fù)有義務(wù)的，不能說獨(dú)立物權(quán)，就可以無視所有權(quán)的存在。相對(duì)于土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營人是義務(wù)人，其所負(fù)的義務(wù)不是一般地對(duì)所有權(quán)的尊重，而是直接貫穿于其占有和經(jīng)營土地的過程之中，具有特定性。從社會(huì)共同利益出發(fā)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該有序，朝著有利于土地資源的充分利用，有利于農(nóng)民土地收益的逐步提高，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整的方向發(fā)展。一家一戶自行進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有分散性、隨意性，難以保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方向，應(yīng)有土地所有人的參與。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)須經(jīng)土地所有人同意，是土地承包經(jīng)營人對(duì)土地所有權(quán)所負(fù)的特定義務(wù)之一，也應(yīng)成為法定義務(wù)之一。

（二）建立靈活的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式

現(xiàn)行法律已經(jīng)承認(rèn)了一些流轉(zhuǎn)方式，但是對(duì)于抵押、繼承、出典的規(guī)定還需要完善。關(guān)于抵押，我認(rèn)為，除通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包并經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法抵押外，采取家庭承包方式承包的土地，其土地承包經(jīng)營權(quán)也應(yīng)允許抵押。

（1）在傳統(tǒng)民法中，只有可以流通的不動(dòng)產(chǎn)才能設(shè)定抵押。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，某些動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的價(jià)值或所包含的價(jià)值往往超過一般不動(dòng)產(chǎn)，且對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、國計(jì)民生關(guān)系重大，由于這些類型的財(cái)產(chǎn)被過多限制或不能抵押，其經(jīng)濟(jì)效用沒有得到最大限度的發(fā)揮，從而阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（2）對(duì)于農(nóng)民來說，土地承包經(jīng)營權(quán)在他們所擁有的全部財(cái)產(chǎn)中所占比例極大，如果不允許其用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，很難實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)，尤其在前一年收成不好的情況下，甚至簡單再生產(chǎn)都難以維持。

（3）根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，無論以哪種方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)都是可以轉(zhuǎn)讓的，允許其進(jìn)行抵押，與其可轉(zhuǎn)讓性也是一致的。豍凡是允許轉(zhuǎn)讓的土地原則上也應(yīng)當(dāng)允許抵押，不承認(rèn)抵押就是不承認(rèn)轉(zhuǎn)讓。

（三）土地流失中的公示公信方式

土地承包經(jīng)營權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示形式是登記，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，以互換和轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采用的是“登記對(duì)抗主義”，即土地權(quán)利變動(dòng)的效力依當(dāng)事人的意思表示而定，只要雙方意思表示一致并達(dá)成協(xié)議，其互換和轉(zhuǎn)讓就發(fā)生法律效力。當(dāng)事人辦理了登記手續(xù)的，其法律效力可以對(duì)抗第三人。沒有辦理登記的，則不能對(duì)抗第三人。

土地承包經(jīng)營權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，其權(quán)利的享有應(yīng)予以登記，農(nóng)戶通過承包方式取得了土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)進(jìn)行登記。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)自愿原則所簽訂的流轉(zhuǎn)合同僅產(chǎn)生債權(quán)的效力，受讓方所取得的使用農(nóng)地的權(quán)利為債權(quán)。雙方可根據(jù)該流轉(zhuǎn)合同，在相對(duì)方侵犯自己合法權(quán)益時(shí)要求其承擔(dān)違約責(zé)任。但經(jīng)過登記，則受讓方取得的使用農(nóng)地的權(quán)利具有物權(quán)性質(zhì)，不僅可以之對(duì)抗流轉(zhuǎn)方的侵害，還可以之對(duì)抗來自第三人的不法侵害。因此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不同方式規(guī)定其具有不同的效力。

四、結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)與廣大農(nóng)民的利益密切相關(guān)，是關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題。雖然《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)作出明確規(guī)定，最高人民法院歷來重視涉及土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的案件，并作出了一系列司法解釋。但是，中國的農(nóng)村土地問題受政治、經(jīng)濟(jì)體制以及農(nóng)村法制環(huán)境的影響很大，在一定時(shí)期內(nèi)，我們的理想與現(xiàn)實(shí)可能會(huì)有一定的差距。當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)仍有諸多問題需要研究和解決，侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的行為屢見不鮮，也有諸多問題需要制訂司法解釋、修訂現(xiàn)行法律來解決，可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)任重道遠(yuǎn)。所以目前我們要完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度、促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，一方面，完備農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)主體，界定流轉(zhuǎn)方式，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立一個(gè)統(tǒng)一、安全的土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)登記公示制度； 另一方面要控制政府部門、職能部門、農(nóng)村基層組織、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人以及農(nóng)民相互間對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的侵權(quán)，此外還要規(guī)范農(nóng)民自身的承包經(jīng)營行為，這對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村土地制度健康有序發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

豍吳玉萍. 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題和法律建議[J]. 政法論叢， 2005：3.

（作者單位：廈門市人民法院）