荊門市掇刀區(qū)是全省城鄉(xiāng)一體化首批試點區(qū)，是全省第一批增減掛鉤試點區(qū)，是“中國農(nóng)谷”城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，是荊門市經(jīng)濟發(fā)展的橋頭堡與排頭兵。2013年上半年，掇刀區(qū)經(jīng)濟運行實現(xiàn)了區(qū)屬規(guī)模工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)居民人均可支配、收入農(nóng)民人均現(xiàn)金收入 “三個全市第一”。掇刀區(qū)委、區(qū)政府準(zhǔn)確把握掇刀所處的歷史方位、承擔(dān)的政治責(zé)任、面臨的黃金機遇，提出了“率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，率先實現(xiàn)小康社會”的發(fā)展戰(zhàn)略，提出了以新型工業(yè)為新的經(jīng)濟增長點、以“三園一區(qū)”（化工產(chǎn)業(yè)園、麻城工業(yè)園、掇刀物流園）為發(fā)展重點區(qū)域的總體思路，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“掇刀品牌”初步形成。但是，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，建設(shè)用地供需矛盾非常突出，全區(qū)上下已認識到推進增減掛鉤試點是補充用地計劃指標(biāo)的重要手段，是破解城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑。

一、增減掛鉤內(nèi)涵

所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤， 即為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤， 按國土資源部的權(quán)威解釋， 是指在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上， 按照土地節(jié)約、集約利用的要求， 采取科學(xué)的工程技術(shù)手段， 通過將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊） 共同組成建新拆舊項目區(qū)， 通過建新拆舊和土地復(fù)墾等措施， 在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加， 耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

二、掇刀區(qū)增減掛鉤實施情況

2010年以來，掇刀區(qū)共申報增減掛鉤項目4個，涉及2鎮(zhèn)7村，總面積4204畝，還建用地897.4畝，儲備增減掛鉤指標(biāo)3306.6畝，建設(shè)新農(nóng)村居民點6處。目前，掇刀區(qū)增減掛鉤分5個片區(qū)同步實施，其中：七嶺片區(qū)的七嶺大社區(qū)規(guī)劃選址450畝，分三期建房600套，擬將熊店村、羅咀村、松店村并入七嶺村，開創(chuàng)了全市聯(lián)建農(nóng)村大社區(qū)先河，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶積極性比較高。目前一期房屋已建成150套；蔡院片區(qū)的拆舊任務(wù)已完成，蔡院居民點一期房屋已建成并入住；火山片區(qū)的拆舊完成61戶，正在編制復(fù)墾方案，火山居民點規(guī)劃建房200套，分兩期建設(shè)，目前一期房屋主體工程已完工；荊寨片區(qū)的荊寨居民點規(guī)劃占地90畝，建房100套，目前正在進行房屋建設(shè)；丁店片區(qū)的丁店居民點規(guī)劃設(shè)計已完成，正在進行場地平整。2012年省國土資源廳批準(zhǔn)的丁店、羅咀、雙碑三個增減掛鉤項目，面積1433畝，目前正在編制規(guī)劃設(shè)計。

三、掇刀區(qū)增減掛鉤的運作模式

掇刀區(qū)是典型的政府主導(dǎo)型模式，統(tǒng)一組織和管理增減掛鉤政策的運行，負責(zé)項目選址立項、編制規(guī)劃設(shè)計方案、籌集資金、監(jiān)督工程執(zhí)行情況，承擔(dān)項目風(fēng)險，控制掛鉤指標(biāo)，組建成立了區(qū)一體化辦公室，采取先建新后拆遷方式推進增減掛鉤項目的實施。同時，在鎮(zhèn)、村兩級成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，一把手負總責(zé)，相關(guān)部門、相關(guān)人員具體負責(zé)，建立起了“區(qū)政府主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體，國土部門搭臺，相關(guān)單位參與”的增減掛鉤工作格局，切實做到任務(wù)分配合理、工作規(guī)范有序、責(zé)任明確細化、推進扎實高效。

四、掇刀區(qū)增減掛鉤成本效益分析

目前，掇刀區(qū)實施增減掛鉤項目的成本主要是拆遷、建設(shè)新居民點、土地復(fù)墾等費用，共計約30萬元。

效益主要體現(xiàn)在經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面。政府的經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)在獲得掛鉤指標(biāo)收益，通過指標(biāo)的使用而達到資金回收的目的。同時通過城鄉(xiāng)建設(shè)，政府還可以獲得建廠、房地產(chǎn)開發(fā)等方面的出讓金及稅收收入。目前，掇刀區(qū)采取“三個一”的辦法籌集資金，推動增減掛鉤拆舊建新的實施。一是土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益資金解決一大塊，即每畝拿4萬元；二是拆舊農(nóng)戶出一部分，即每戶交6萬元；三是土地整理項目資金配套一點，即居民點的部分基礎(chǔ)設(shè)施用土地整理項目資金來進行配套建設(shè)。農(nóng)戶的經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)在失去土地所獲得的相應(yīng)補償。社會效益通過農(nóng)戶來體現(xiàn)，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，增加耕地資源、促進農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、優(yōu)化農(nóng)村土地布局和利用結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)村剩余勞動力、就業(yè)機會等都會帶來巨大的社會效益。生態(tài)效益既是政府的效益又是農(nóng)民的效益。比如，由城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項目給農(nóng)村帶來的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、便利的交通、增加綠化率等效益。

五、存在的問題

1、地方財政壓力大。資金瓶頸一直是阻礙增減掛鉤實施的最大因素，通過對比成本和效益，兩者之間差額近20萬元，其中用地指標(biāo)主要用于工業(yè)招商項目，工業(yè)用地最高價為13.6萬元，且大多有招商優(yōu)惠政策。因此，很難達到成本與經(jīng)濟效益平衡，其導(dǎo)致地方政府財政壓力大，項目推進力度不夠。

2、涉農(nóng)資金整合不夠合理。目前，市級以上政府及部門安排下達的涉農(nóng)建設(shè)資金、項目、物資和縣、區(qū)本級及部門安排的涉農(nóng)建設(shè)資金主要有：沼氣建設(shè)項目資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和扶貧開發(fā)項目資金、鄉(xiāng)村道路“村村通”項目資金、土地整理項目資金、農(nóng)田水利項目資金、安全飲水工程項目資金、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)項目資金等?，F(xiàn)在僅有土地整理項目配套部分資金用于居民點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有形成公共財政資源的合理有效配置，沒有發(fā)揮涉農(nóng)項目資金整體合力。

3、社會保障體系不健全。目前，掇刀區(qū)主要側(cè)重于還建新房，而對農(nóng)戶的醫(yī)保、社保，城鎮(zhèn)戶口、再就業(yè)等問題沒有進行統(tǒng)籌考慮，沒有解決農(nóng)戶的后顧之憂。

六、政策和建議

（一）積極探索“地票”交易制度?！暗仄薄睂嵤┑囊饬x在于激勵廣大農(nóng)戶向城鎮(zhèn)或社區(qū)集中，通過增減掛鉤項目、復(fù)墾耕地等獲得可觀收益，“聚小成多”，間接增加建設(shè)用地指標(biāo)，建立用地指標(biāo)交易市場，用于指標(biāo)在全市城區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配使用。在使用時，可以將“地票”納入新增建設(shè)用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地開墾費，一個項目可以使用多張“地票”，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)，緩解中心城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力。

（二）加大資金籌集力度。一方面是強力推進涉農(nóng)資金整合，全區(qū)應(yīng)制定農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，圍繞新居民點建設(shè)，優(yōu)先安排各級涉農(nóng)項目，資金重點傾斜。各部門根據(jù)項目預(yù)算落實新農(nóng)村建設(shè)資金，由區(qū)城鄉(xiāng)一體化辦公室統(tǒng)一聚合使用，負責(zé)具體實施，并接受監(jiān)督。另一方面是建議增減掛鉤指標(biāo)不再用于工業(yè)項目，主要用于商業(yè)和住宅項目，以實現(xiàn)土地出讓收益。區(qū)政府建立小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資機構(gòu)，以土地出讓收益權(quán)（土地出讓預(yù)期收益）作為抵押擔(dān)保，向商業(yè)銀行申請貸款融資，用于居民點建設(shè)，同時對土地實行招拍掛出讓，用出讓金作為還款來源，由此形成“政府引導(dǎo)、市場運作、統(tǒng)籌安排、資金平衡”的投融資新機制。

（三）建立健全社會保障體系。借鑒成都市“拆院并院”模式，做到“三保障”、“兩放棄”?！叭Ｕ稀笔侵皋r(nóng)民變成市民的三個保障條件，一是能夠在城市實現(xiàn)再就業(yè)；二是在城市擁有一套自己的房屋；三是能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會公共服務(wù)?！皟煞艞墶笔侵皋r(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。兩者互為條件，農(nóng)民有了“三保障”必須選擇“兩放棄”，要農(nóng)民“兩放棄”，必須給農(nóng)民以“三保障”。在博弈過程中實現(xiàn)了政府與農(nóng)民的共贏。

（作者單位：湖北省荊門市掇刀區(qū)財政局）