摘 要 行政訴訟法實(shí)施二十多年來，對(duì)于保障公民權(quán)利，促進(jìn)行政管理的法治化，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，推動(dòng)行政訴訟和法治建設(shè)，均作出了重要貢獻(xiàn)。但行政訴訟制度在實(shí)踐當(dāng)中也暴露出了很多的問題和不足，從而導(dǎo)致行政訴訟制度的公信力不足，社會(huì)各界對(duì)行政訴訟的期望值下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，二十幾年來，平均每個(gè)法院每年受理的行政案件不到40件。這種現(xiàn)狀與我國是一個(gè)13億人口的行政大國不相適應(yīng)，是一種不正常的現(xiàn)象。實(shí)際上，不是老百姓沒有訴求，而是他們對(duì)行政訴訟制度缺乏信心。在行政訴訟立法、執(zhí)行、審判存在缺陷。因此，反思我國現(xiàn)行行政訴訟制度的內(nèi)在缺陷并提出改革的構(gòu)想，是我們不能不重視的重大課題和重要使命。

關(guān)鍵詞 行政訴訟制度 缺陷 完善 權(quán)利保護(hù)

一、我國行政訴訟制度的缺陷

（一）受案范圍過窄成為制約行政訴訟發(fā)展的重要因素，不利于公民合法權(quán)益的保護(hù)

行政訴訟的受案范圍需要擴(kuò)大，這已在學(xué)術(shù)界已達(dá)成共識(shí)，問題在于做多大程度的擴(kuò)展，如保擴(kuò)大。法院是否受理一個(gè)案件，不是根據(jù)行為的對(duì)象而是根據(jù)行為的性質(zhì)確定的豍。從理想的角度看，行政訴訟的受案范圍越寬，越有利于相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。

（二）行政訴訟制度公信力不足導(dǎo)致其發(fā)展緩慢，導(dǎo)致公民對(duì)行政訴訟缺乏信心

行政訴訟制度在實(shí)踐中暴露出不少問題從而導(dǎo)致訴訟制度公信力不足，社會(huì)各界對(duì)行政訴訟的期望值下降。行政訴訟中的主要問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）行政案件數(shù)量偏低，增幅緩慢。（2）行政訴訟案件撤訴率高，其中很大一部分是非正常撤訴；（3）行政審判質(zhì)量不高。

（三）行政訴訟的運(yùn)作過程仍存在較大的缺陷

由于行政管理職能的不斷延伸行政訴訟案件數(shù)量從無到有、從少到多，已有幾倍乃至十幾倍的增長(zhǎng)，其中具有大量的疑難復(fù)雜案件，同樣也有大量的簡(jiǎn)易案件。由于行政訴訟法僅僅設(shè)置了普通程序，不僅耗費(fèi)了大量的訴訟資源，還會(huì)使行政相對(duì)人的合法權(quán)益未能得到及時(shí)保護(hù)。

（四）行政非訴案件執(zhí)行的缺陷

從實(shí)踐中看，由于總總原因行政相對(duì)人的法律素養(yǎng)，維權(quán)意識(shí)較低，對(duì)存有意義的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟只是小部分。而行政相對(duì)人不申請(qǐng)復(fù)議或不提起訴訟并不意味著具體行政行為的合法，因此申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為未必都沒有錯(cuò)誤，加之人民法院對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的審查只是單方面的書面審查，不合法的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序在所難免。

（五）原告與被告的范圍限定狹小，部分行政行為難以進(jìn)入訴訟程序，阻礙了行政訴訟制度向前發(fā)展

行政訴訟法對(duì)原告資格的規(guī)定與行政訴訟的受案范圍緊密結(jié)合在一起。當(dāng)事人只能對(duì)屬于受案范圍內(nèi)的行政行為在侵犯其合法權(quán)益時(shí)才可以提起政訴訟，很多行政爭(zhēng)議，不能通過訴訟渠道解決，造成公民只能通過信訪、申訴表達(dá)其訴求，行政訴訟功能未能有效發(fā)揮。而在被告的限定中，也同樣存在類似的問題。行政訴訟被告與行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)，被告制度過于煩瑣，不利于相對(duì)人訴權(quán)的行使，在訴訟中經(jīng)常出現(xiàn)被告無法確定或沒有被告的局面。

二、我國行政訴訟制度存在缺陷的原因分析

（一）受案范圍狹小

受案標(biāo)準(zhǔn)是行政訴訟案件能否被受理的判斷依據(jù)。受案標(biāo)準(zhǔn)決定著受案范圍，不同的受案標(biāo)準(zhǔn)劃定的受案范圍是不同的。要擴(kuò)大行政訴訟的范圍，就要首先變動(dòng)行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，我國的行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)，一個(gè)是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)，二是人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)行政訴訟法第二條和第十一條第一款以及第十二條第二項(xiàng)的規(guī)定，只有對(duì)具體行政行為不服的提起的訴訟才有可能被法院受理，以具體行政行為相對(duì)應(yīng)的抽象行政行為被排除在受案范圍之外。

（二）行政訴訟制度公信力不足

行政案件數(shù)量偏低，增幅減慢，部分地區(qū)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。造成這一問題的原因是多方面的：如行政訴訟法規(guī)定的受案范圍比較狹窄，法院對(duì)有關(guān)起訴的規(guī)定又作了很多限制性的解釋和理解，導(dǎo)致很多與人民群眾利益息息相關(guān)、具有重大社會(huì)意義的糾紛；因法律知識(shí)缺乏，有的相對(duì)人不知道運(yùn)用行政訴訟來保護(hù)自己的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)對(duì)原告打擊報(bào)復(fù)，相對(duì)人的訴訟安全得不到保障，導(dǎo)致原告不敢告；行政審判公正性不能確保，導(dǎo)致原告不愿告等。行政案件撤訴率高，并且其中有很大一部分是非正常撤訴。

（三）行政訴訟僅能適用普通程序，不利于及時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益

在行政訴訟法施行之初，案件數(shù)量較少，這一矛盾尚不明顯，但目前隨著行政案件的不斷增多，這一矛盾已經(jīng)不可避免的突顯出來。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，在審判實(shí)踐中行政訴訟一律實(shí)行普通程序合議制，隨著行政訴訟制度的逐步發(fā)展，這一規(guī)定以顯得相對(duì)滯后和保守，均由合議庭按普通程序辦理，造成部分簡(jiǎn)單案件不能適用簡(jiǎn)易程序解決，非得適用普通程序，會(huì)造成訴訟效率低下。

（四）行政判決執(zhí)行難

按照《解釋》第八十八條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在相對(duì)人起訴期限介滿后向法院申請(qǐng)執(zhí)行，做為被執(zhí)行人的行政相對(duì)人面臨強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)往往會(huì)提出種種申辯理由，其中不乏合法的但在單方面的立案審查時(shí)卻難以發(fā)現(xiàn)的事實(shí)和理由。由于相對(duì)人已超過起訴的期限，而人民法院已裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的情況下，一方面無法啟動(dòng)訴訟程序給相對(duì)人以救濟(jì)，另一方面也不能違背不告不理這一司法原則去終止具體行政行為的效力，人民法院的執(zhí)行將處于進(jìn)退兩難的尷尬境地。

（五）原告和被告范圍限定狹小

我國現(xiàn)行的行政訴訟法只設(shè)立了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的訴訟種類，即保護(hù)當(dāng)事人主觀權(quán)益的主觀訴訟，并沒有設(shè)立保護(hù)國家和公共利益為出發(fā)點(diǎn)的客觀訴訟，當(dāng)事人只能對(duì)屬于受案范圍內(nèi)的行政行為在侵犯其合法權(quán)益時(shí)才可以提請(qǐng)行政訴訟。然而，我國行政訴訟法第十一條從正面確認(rèn)了那些行政行為屬于受案范圍，種類。人們不得為他人的利益而起訴，也不得為公共利益而提起行政訴訟。人們無法直接通過行政訴訟程序來保護(hù)國家和公共利益。我國現(xiàn)有的行政主體理論也使得行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題豎。行政訴訟被告范圍限定過窄，導(dǎo)致行政訴訟審查行政行為范圍的局限，使行政訴訟審查行政行為的司法功能的弱化。

三、行政訴訟制度完善的必要性和現(xiàn)實(shí)意義

（一）行政訴訟發(fā)展是行政訴訟制度完善的內(nèi)在要求

《行政訴訟法》已經(jīng)實(shí)施二十多年，二十多年來我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本形成，不但公民、法人和其他組織享有的各項(xiàng)權(quán)利大量增加，具體行政行為的類型也隨著社會(huì)的發(fā)展也大量增加。行政訴訟法制度的社會(huì)背影已經(jīng)發(fā)生了根本的變化，而行政訴訟法在實(shí)施以后都沒有進(jìn)行修正，導(dǎo)致了行政訴訟制度無法與當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的狀況相適應(yīng)。

（二）完善行政訴訟制是現(xiàn)階段社會(huì)管理的必然要求

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)矛盾也不斷增加，特別是我國現(xiàn)階段正處理社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾大量增加，行政訴訟制度已無法不適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)矛盾化解的要求。從解決糾紛的目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)讓所有的行政爭(zhēng)議能夠通過訴訟渠道得到最終解決。

（三）公民權(quán)利的大量增加，也要求行政訴訟加以完善

行政訴訟一方面通過行政相對(duì)人的自身維權(quán)行動(dòng)來保障合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵犯，保障公民權(quán)利，通過法院的公正司法來幫助處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人獲得公正。社會(huì)的發(fā)展的同時(shí)，公民享有的權(quán)利也在大量增加，行政行為影響公民權(quán)利的類型也大量增加，此類變化要求行政訴訟應(yīng)不斷完善以適應(yīng)公民權(quán)利保護(hù)的要求。

四、探索如何完善我國行政訴訟制度

（一）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

一是除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外，行政訴訟受案范圍還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等合法權(quán)益。

二是應(yīng)將部分抽象行政行為納入受案范圍。法治的實(shí)體價(jià)值，就在于在一種社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中，通過法律的形式，以保障人的自由或人權(quán)為根本依歸，確定權(quán)力的合理定位，自由的合理界限和范圍以及權(quán)利和義務(wù)的合理關(guān)系豏。雖然抽象行政行為不會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生直接的損害，但事實(shí)上很多抽象行政行為直接對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)加以限制。將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍不僅是必要的，而且是可行的，正如有些學(xué)者指出的那樣：將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，是我國行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)豐。

（二）引入調(diào)解機(jī)制是增加行政訴訟公信力的有效途徑

行政訴訟訟中不適用調(diào)解。但是，這一規(guī)定既不利于司法實(shí)踐中關(guān)于行政糾紛的處理，也不符合法治發(fā)展趨勢(shì)。行政權(quán)力側(cè)重維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人側(cè)重于維護(hù)其個(gè)人利益，這樣就可能發(fā)生矛盾與沖突，有利益沖突必然也要求利益的平衡。行政法中的平衡，實(shí)質(zhì)上是一種使各種對(duì)峙或沖突因素處于相互協(xié)調(diào)之中的和諧狀態(tài)豑。行政審判人員為解決行政爭(zhēng)議，實(shí)際上經(jīng)常需要進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，并取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。

（三）增設(shè)簡(jiǎn)易程序有利于解決行政訴訟程序產(chǎn)生的問題，實(shí)現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一

簡(jiǎn)易程序是相對(duì)于普通程序而言的。簡(jiǎn)易程序是為了簡(jiǎn)化訴訟程序，為合理使用司法資源，而訂立的便捷的起訴方式，簡(jiǎn)易的審查、裁判方式，以達(dá)到及時(shí)處理輕微案件，是司法上所要求的有效法律保護(hù)，在質(zhì)量上和時(shí)效上得到提高的目標(biāo)。設(shè)立簡(jiǎn)易程序，不僅可以降低訴訟成本，也可以為公眾提供便利的訴訟方式，使社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)通過快捷、經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)易訴訟保護(hù)自己的權(quán)利。

（四）完善行政訴訟執(zhí)行程序

首先必需要重視對(duì)具體行政行為合法性、合理性的實(shí)質(zhì)審查。法院對(duì)生效的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行是一種司法行為，依法審查申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為合法性、合理性，是司法的必然要求，也是人民法院的重要職責(zé)，人民法院必須認(rèn)真履行合法審查職責(zé)，不能成為具體行政行為的執(zhí)行工具。

（五）放寬原告與被告的資格限定

一是放寬原告資格。行政訴訟法采用的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法利益。行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，這是大勢(shì)所趨。應(yīng)將我國原告資格條件限定為，須與被訴行政行為有法律上的利益是比較合理的。對(duì)于公益訴訟的原告資格，檢察機(jī)關(guān)可作為提起公益行政訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織可作為輔助主體。

二是放寬被告資格制度。目前被告制度過于繁瑣，難以準(zhǔn)確確定，不利于訴權(quán)的行使。應(yīng)避免以作出行政行為的機(jī)構(gòu)或組織是否具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力作為標(biāo)準(zhǔn)，而來確定該機(jī)構(gòu)或組織能否成為行政主體的問題，而從形式上判斷被告的主體資格。行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，不管有沒有法律的授權(quán)，只要這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)可以作為被告，以避免行政相對(duì)人不懂得告誰的問題。

五、結(jié)語

確實(shí)應(yīng)該承認(rèn)我國行政訴訟制度是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅如此，行政訴訟制度的現(xiàn)狀應(yīng)與國家整體的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的整體發(fā)展水平相適應(yīng)的，行政訴訟的很多問題必須將其放置到中國整體社會(huì)結(jié)構(gòu)的大背景加以審視才能深刻理解。我們應(yīng)該試著從監(jiān)督與制約、良法與惡法、人權(quán)與法治、救濟(jì)與預(yù)防、公正與效率五個(gè)方面，結(jié)合對(duì)訴訟目的的思考和探討，對(duì)我國行政訴訟制度在訴訟結(jié)構(gòu)關(guān)系、合法性審查原則的理解、人權(quán)救濟(jì)與司法保障、訴訟價(jià)值和功能等方面存在的缺陷進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的修改和完善的對(duì)策和方案，以促進(jìn)我國行政訴訟制度之完善。

注釋：

馬懷德著.行政訴訟范圍研究[M].中國檢察出版社，2002：321.

楊偉東著.從被告的確定標(biāo)準(zhǔn)看我國行政訴訟主體劃分之弊端[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（6）.

程燎原著.從法制到法治[M].法律出版社，1999：89.

甘文著.行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問題[J].中國法制出版社，2000：32.

羅豪才著.現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——平衡論[J].中國法學(xué)，1993（1）.

（劉越飛單位：南安市人民法院（福建省泉州市）； 陳茂寧單位：明溪縣人民法院（福建省三明市））