摘 要 2012年鐵檢管理體制改革順利完成，本文結合改革后中國特色鐵路檢察機關的現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析了鐵檢機關實現(xiàn)屬地管理、納入國家司法體系后在體制機制等方面存在的問題，并有針對性地提出了進一步改革和發(fā)展的對策與建議，以期能對中國特色鐵路專門檢察制度的理論完善、實踐發(fā)展有所裨益。

關鍵詞 鐵路檢察 專門檢察 發(fā)展 完善

2012年鐵檢管理體制改革順利完成，中國特色鐵路專門檢察制度發(fā)生歷史性轉變，站在了新的歷史起點。及時研究解決鐵檢機關在實現(xiàn)屬地化管理后遇到的新情況、新問題，進一步建立健全工作機制，對于完善中國特色鐵路專門檢察制度、促進鐵路檢察工作科學發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

一、中國特色鐵路專門檢察制度的現(xiàn)狀與問題

2012年1月12日，山西省人民政府、山西省人民檢察院與太原鐵路局簽訂太原鐵路運輸檢察機關移交協(xié)議，太原鐵檢機關成為全國第一個正式移交地方的鐵路檢察機關。之后，全國各地鐵檢機關陸續(xù)舉行簽字儀式，先后完成改革移交工作。截止2012年6月30日，全國共76個鐵路檢察院（包括17個鐵路運輸檢察分院和59個基層鐵路運輸檢察院）全部移交給駐在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和省級檢察院。鐵路檢察機關實現(xiàn)了人財物管理與鐵路企業(yè)全部分離，實現(xiàn)了屬地化管理，一次性整體上納入了國家司法管理體制，形成了省級院直接管理鐵檢兩級院的工作模式。當前，改革后的中國特色鐵路專門檢察機關，仍然面臨著諸多問題和困難需要進一步解決。

1、法律性質不夠明確。第一，作為專門檢察機關，鐵檢機關法律定位長期不明確，對鐵路案件的專屬管轄沒有明確依據(jù)，新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十九條將鐵路運輸檢察院與軍事檢察院并列規(guī)定為專門人民檢察院，但在更高位階的法律上依然沒有明確定位。第二，高檢院在用語上沒有對派出機關與派出機構進行區(qū)分，籠統(tǒng)地將移交后的鐵檢機關兩級檢察院確定為省級檢察院的派出機構，由所在省級有關機構直接管理。那么，鐵檢機關應該是派出機關還是派出機構？與派出檢察院有何不同？

2、管理體制沒有理順。鐵檢體制改革后，省級檢察院領導設置在本省區(qū)域內的鐵檢分院或基層院的人財物等管理工作，鐵檢分院領導設置在本省區(qū)域內的基層院，同時領導屬于本鐵路局域范圍但設置在外省區(qū)域內的基層院業(yè)務工作。這就導致17個省級檢察院設有鐵檢分院及基層院，12個省級檢察院沒有鐵檢分院，只有基層院。這12個省級院只管理基層院的人財物，并不領導檢察業(yè)務工作。業(yè)務工作則由設置在外省的分院及省級院領導，出現(xiàn)了跨省領導、專屬管轄與屬地管轄不對應、行政管理與業(yè)務管理相分離的情況。進而導致一系列問題需要解決：一是跨省鐵檢業(yè)務管理方面，鐵檢廳、管理人財物以及領導業(yè)務的省級院職責權限如何劃分？二是鐵檢機關受哪一級黨委領導？三是鐵檢機關如何接受人大監(jiān)督？

3、協(xié)作配合機制發(fā)生缺位。分工負責、互相配合、互相制約是調整我國公檢法三機關關系的基本原則。在我國，黨的各級政法委監(jiān)督公檢法機關公正執(zhí)法司法，對三機關之間的協(xié)作配合問題進行協(xié)調和解決。體制改革前，鐵路公檢法有共同的上級單位—鐵路局黨委，屬于一個政法委領導。改革時由于鐵路公安改制先行，沒有考慮現(xiàn)行體制下三機關的關系，沒有謀劃構建協(xié)作配合的工作機制。改革后，鐵路公安機關的主管部門變?yōu)楣膊?，成為中央直屬單位并實行垂直管理。而鐵路檢、法兩院則整體移交給所在省級院管理。改革后的鐵路公檢法沒有了共同的上級黨委、政法委，出現(xiàn)具體案件如何協(xié)調、協(xié)作機制如何建立、協(xié)作費用如何負擔等現(xiàn)實問題。

4、與鐵路企業(yè)溝通不夠。改革前，鐵檢機關作為鐵路企業(yè)的內設機關，有義務參加鐵道部、鐵路局的有關工作會議、接收鐵路文件、執(zhí)行相關決定、參與重大活動等。鐵檢機關與鐵路局黨委、政法委，與管內各站段、直屬公司等有密切關系。改革后，盡管鐵檢機關業(yè)務管轄范圍不變、辦案體制機制不變、監(jiān)督服務對象不變，但畢竟脫離了鐵路系統(tǒng)，溝通渠道不像以前那樣順暢。鐵檢機關應當與鐵路單位建立怎樣的聯(lián)系機制？

5、案件數(shù)量偏少，法律監(jiān)督職能發(fā)揮不夠充分。由鐵路行業(yè)自身的性質和特點決定，鐵檢機關辦理的案件數(shù)量較少，主要以盜竊為主。加之近年來鐵檢機關職務犯罪案件數(shù)急劇下降、民事檢察工作滯后、監(jiān)所檢察范圍狹小，在履行法律監(jiān)督職能方面也具有較大局限性。從太原鐵檢機關近三年的辦案數(shù)量（見表1）可以看出，體制改革后，因業(yè)務管轄范圍不變，案件數(shù)量偏少的情況依然沒有改觀。如繼續(xù)固守鐵路專門檢察可能面臨再次被撤銷的危險。

二、中國特色鐵路專門檢察制度的發(fā)展與完善

1、進一步明確鐵檢機關的法律性質。鐵檢機關是國家設置在鐵路運輸系統(tǒng)的專門檢察機關，對鐵路運輸案件行使專門管轄權。因其設置依據(jù)、設置區(qū)域不同而有別于派出檢察院；因其專門性而有別于地方各級檢察院?！掇o?！分?，機關是指辦理事務的部門，如司法機關；機構是指機關、團體等的內部組織?？梢姡瑱C關大于機構，機構只是機關的內部組成部分。在行政法上，派出機關的職權范圍是完整的，具有獨立的法律地位，能夠獨立承擔責任；而派出機構不具有獨立的法律地位，不能以自己的名義行使職權，如公安派出所等。因此，應當借用上述概念，將鐵檢機關定性為省級檢察院的派出機關而非派出機構，更為妥當。綜上，體制改革后，鐵檢機關是屬地管理和專屬管轄相結合的產(chǎn)物，既是接受省級檢察院領導的派出機關，又是專門法律監(jiān)督機關。應該在更高位階的法律法規(guī)中，明確鐵檢機關的職能定位、專門屬性和法律地位，以促進鐵檢機關的長期健康發(fā)展。

2、進一步鞏固和深化管理體制改革。 第一，跨省鐵檢業(yè)務管理。應當合理利用當前條件，積極建構科學合理的鐵檢機關管理體制。一是必須明確鐵檢廳的宏觀領導職能，強化鐵檢機關的系統(tǒng)性和整體性。二是必須加強省級院的具體領導職能，尤其是管理人財物的省級院、領導業(yè)務的省級院，要適應領導鐵檢機關的新模式，從科學發(fā)展的角度出發(fā)，建立健全聯(lián)系協(xié)調工作機制，加強溝通，互相支持，密切配合，共同領導鐵檢工作開展。第二，接受黨委領導。鐵檢機關兩級院作為省級院的派出機關，一般應由管理人財物的省級黨委直接領導。實現(xiàn)領導的方式如省委、省院黨組、鐵檢兩級院黨組的干部管理權限等可以根據(jù)實際情況盡快進行調整和確定。第三，接受人大監(jiān)督。兩級院都位于同一省內的鐵檢機關，法律職務由駐在地省級人大常委會任命，向其負責并報告工作，接受其監(jiān)督。而對于兩級院分處不同省份的鐵檢機關，則比較復雜，筆者認為，應當區(qū)分不同情形：兩級院的檢察業(yè)務工作，應由領導業(yè)務工作的省級院向所在省級人大常委會報告工作；管理人財物的省級院應當向所在省級人大常委會報告鐵檢機關隊伍建設、基層基礎建設和業(yè)務建設等工作。

3、進一步建立健全符合鐵檢特點的協(xié)作配合工作機制。改革后鐵路公檢法三機關要進一步加強協(xié)作配合，逐步建立健全協(xié)作配合機制，形成長效工作機制。如，太原鐵路公檢法在山西省政法委的領導下，建立了定期和臨時聯(lián)席會議制度。聯(lián)合會簽了《關于在刑事訴訟活動中加強協(xié)作配合與監(jiān)督制約的規(guī)定》，建立了信息通報制度，定期對案件信息、重要文件進行互相通報，加強了鐵路公檢法在刑事訴訟中的協(xié)作配合與監(jiān)督制約。

4、積極探索屬地管理模式下服務鐵路發(fā)展的新方法。今年國家實行鐵路政企分開，撤銷了鐵道部、組建了國家鐵路局和中國鐵路總公司，還將成立沈陽等7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，在當前屬地管理、鐵檢機關人財物與鐵路企業(yè)完全剝離的情況下，鐵檢兩級院要密切關注大范圍、跨區(qū)域的鐵路改革發(fā)展形勢和大規(guī)模鐵路建設情況，要與鐵路各單位，建立經(jīng)常性聯(lián)系機制。通過重要會議的列席、重要文件的抄送、重要活動的參與等形式，了解鐵路工作動態(tài)，掌握鐵路重要信息，做到鐵檢工作緊密結合鐵路改革方向和企業(yè)發(fā)展實際，不斷探索服務鐵路發(fā)展的新模式、新方法和新途徑，發(fā)揮專門檢察職能作用，保障鐵路改革發(fā)展順利，保障鐵路運輸安全穩(wěn)定。

5、構建交通運輸專門檢察體系。2013年隨著鐵道部撤銷，國家鐵路局并入交通運輸部，鐵路、公路、水路、民航等各類交通統(tǒng)一管理的大交通格局基本實現(xiàn)。在當前鐵路、公路、水運等跨地域犯罪日益嚴重的情況下，筆者建議，與大交通體制相對應，可以籌劃以鐵路檢察機關為主體，突破鐵路行業(yè)限制，構建一個對各類交通運輸領域實行統(tǒng)一法律監(jiān)督的交通運輸專門檢察體系。一方面可以擴大鐵檢機關案件管轄范圍，解決案件種類和數(shù)量偏少的問題，整合司法資源，提高訴訟效率。另一方面以現(xiàn)在的鐵檢分院為基礎，各省均成立交通運輸檢察分院，可以有效解決鐵檢機關跨省管轄、人財物管理與業(yè)務管理相分離的問題，有利于統(tǒng)一執(zhí)法標準，理順改革后的鐵檢管理體制。

（作者簡介：黃建華，臨汾鐵路運輸檢察院檢察長；任尚鋒，臨汾鐵路運輸檢察院檢察員）