摘 要 行政法學(xué)是以行政法以及行政相關(guān)的社會關(guān)系為研究對象的一門法律學(xué)科。作為一門獨(dú)立的法律學(xué)科，行政法學(xué)主要研究行政法產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，行政法的本質(zhì)、內(nèi)容和形式，行政法的地位和作用，國家行政管理關(guān)系以及在這種關(guān)系中當(dāng)事人的地位，由此確立行政法的原則、原理和理論體系。本文就行政法學(xué)的發(fā)展過程分析其內(nèi)涵，并就其目前形勢以及未來發(fā)展做出預(yù)估。

關(guān)鍵詞 行政法學(xué) 內(nèi)涵 發(fā)展趨勢

行政法學(xué)作為一門科學(xué)分支，擁有自己的研究對象和理論體系，它的研究對象，包括行政法規(guī)，行政法律意見知識，行政法律關(guān)系，行政法與行政法律理論的實(shí)踐應(yīng)用等。這樣的研究對象決定了行政執(zhí)法和行政法律制度及其發(fā)展規(guī)律分析會受到一定的人文精神的支配和影響。

一、我國行政法學(xué)不同時(shí)期的發(fā)展及其內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代初——20世紀(jì)80年代中后期。這是行政法學(xué)的起步時(shí)期。鑒于10年文革給中國的民主和法治帶來的慘痛教訓(xùn)，十一屆三中全會提出健全民主集中制，加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，在這樣的歷史條件下，國家行政管理局立足于眼前，開始行政管理實(shí)施法例的立法工作。隨著行政立法現(xiàn)象的出現(xiàn)，我國也開始針對行政和立法進(jìn)行理論研究，但由于缺乏長期的憲法的行政法律基礎(chǔ)，同時(shí)也深受蘇聯(lián)聯(lián)盟政治制度、意識形態(tài)的影響，所以這個(gè)時(shí)候機(jī)構(gòu)的行政改革和法律理論研究的興起實(shí)際上是將蘇聯(lián)行政法完好無損地搬到了中國，蘇聯(lián)行政法中的命令與服從是行政法律關(guān)系的理論基礎(chǔ)，在內(nèi)容方面具有強(qiáng)大的管理和行政的色彩，導(dǎo)致其具有較多的管理學(xué)或行政學(xué)的影子，但是沒有行政法學(xué)自己的理論更沒有對行政法學(xué)理論的闡釋。在行政法學(xué)的談?wù)摲秶鷥?nèi)，被廣大群眾關(guān)注的是法律保護(hù)和法律監(jiān)督，很少解釋行政法的基本原則，行政法法律制度，，行政救濟(jì)理論。在法律和管理之間的關(guān)系描述幾乎沒有。法律服從管理或行政，監(jiān)管或行政把法當(dāng)作工具和武器，法也是監(jiān)管或行政法律的邏輯起點(diǎn)。這個(gè)概念在20世紀(jì)90年代，中國一直處于主導(dǎo)地位，使得我們的固有法律文化在建立行政執(zhí)法和行政執(zhí)法管理的一些事物中沒有起到任何影響。發(fā)布首本《行政法概要》就是是蘇聯(lián)行政法在該時(shí)段的翻版。

80年代后期——90 年代中期。這是行政法的初步發(fā)展時(shí)期。 80年代末90年代初，中國已經(jīng)深刻意識到對人權(quán)的尊重，故而頒布和實(shí)施了《行政訴訟法》。這是行政法的演變最重要的階段式里程碑。其直接內(nèi)涵是中國終于擁有了一個(gè)大眾的，獨(dú)立的行政訴訟系統(tǒng)。標(biāo)志著行政執(zhí)法不再是一個(gè)單純的行政相對人的法律約束，而是將行政機(jī)關(guān)和行政對象來約束人合法的行政行為作為目標(biāo)，重點(diǎn)是要建立控制機(jī)制的基本支點(diǎn)訴訟。隨著行政訴訟制度的發(fā)展，行政法發(fā)展出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。首要思考的是研究議程上是基于對行政執(zhí)法問題的理論的研究。因?yàn)樾姓ǖ睦碚摶A(chǔ)為構(gòu)建行政法理論體系提供了一個(gè)立足點(diǎn)，這也是行政法的理論基礎(chǔ)的重大意義和作用。其次是確定行政法的研究基本范圍以及在中國國情上的具體實(shí)施方案。確切地說是通過研究總結(jié)行政主體，行政行為，行政合同，行政指導(dǎo)等行政救濟(jì)的基本原則，并在該領(lǐng)域的基本原則研究取得了初步的成功的基礎(chǔ)上，針對于中國的經(jīng)濟(jì)改革的基本國情和從國外行政法的政治改革和行政改革的實(shí)際案例分析，在許多類型優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完成了建立適應(yīng)中國基本國情的行政法。行政執(zhí)法，初步建立了自己的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，形成了“平衡理論”，“服務(wù)”和“公共利益理論”等諸多學(xué)說，開始強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約權(quán)力，限制行政公權(quán)的執(zhí)法權(quán)力，以程序權(quán)抗衡執(zhí)法權(quán)等概念。雖然這些理論都缺乏深度，但畢竟在中國，在其自身的行政執(zhí)法中認(rèn)真思考的人文精神，這些教義本身就過于抽象，外國行政法常見的材料提取，抽象和重新組織有利于基本行政法律和新解釋的基本原則，和也許難以得到接受這些教義的類別是的結(jié)果，但它可以激發(fā)人們的思想，使人們的思維發(fā)散，培養(yǎng)一個(gè)新的思維方式、中國的行政法律成立行政科學(xué)理論的推廣有著非常重要的意義。就是因?yàn)檫@一點(diǎn)，使得我們國家的行政法律難以擺脫強(qiáng)烈的色彩管理的內(nèi)容，開始與分離的管理“主體——行為——救濟(jì)”的主要線路系統(tǒng)行政法律理論開始到初具規(guī)模。然而，由于行政執(zhí)法的問題，即是什么性質(zhì)的行政法問題，都一直沒有開展行政執(zhí)法的深入研究和滿意的答復(fù)，從哲學(xué)的角度的基本理論，使行政執(zhí)法缺乏“龍頭理論“，最終沒有形成整套理論體系。然而，基本理論和行政法方面的研究成果的出現(xiàn)，特別是作為核心的行政行為發(fā)生的行政法律和行政補(bǔ)救措施的理論補(bǔ)充，中國已經(jīng)表明中國有一套屬于自己的行政法。

90年代中期——上世紀(jì)末。這個(gè)時(shí)期，我國行政法學(xué)全面、深入發(fā)展并形成基本理論體系。從理論上看， 普通法學(xué)的研究一般有應(yīng)用研究、規(guī)范研究、原理研究和哲學(xué)研究等四個(gè)不同的層次。行政法學(xué)作為一門年輕的學(xué)科， 在前三個(gè)層次的研究就已經(jīng)取得了一定的成就， 但它在對行政法哲學(xué)的思考上卻是相當(dāng)薄弱。這是因?yàn)槿狈π姓ㄉ詈竦睦碚摶A(chǔ)，直接導(dǎo)致了整個(gè)法律界是很難提高，無法對知識社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，他們的邊緣化狀態(tài)日益突出。鑒于此，行政法執(zhí)行系統(tǒng)必須為行政法哲學(xué)的進(jìn)行反思與重構(gòu)，是一個(gè)必須著眼于中國的行政法律的重要的問題。它可以幫助人們形成對行政執(zhí)法的整體理解，構(gòu)建和完善行政法律制度，因此，行政法的調(diào)整，可以更高效的管理和監(jiān)督，最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步之間的行政隸屬關(guān)系。因此，在20世紀(jì)90年代末的跟風(fēng)似的開始興起的一陣哲學(xué)思辨。行政法研究不再堅(jiān)持行政執(zhí)法規(guī)范簡單的解釋或討論的重點(diǎn)對策，而是自覺地從哲學(xué)的角度來看，什么是行政法律，例如，是什么性質(zhì)的行政法，行政法的價(jià)值是以什么為導(dǎo)向，行政法應(yīng)該有什么樣的內(nèi)容和作用，以及行政法律制度和理論體系的建設(shè)，應(yīng)根據(jù)什么概念為指導(dǎo)，以及其他的一些深層次問題作出了不懈的探索。一般來說克服“命令與服從”的人文精神的基本概念，初步形成使用較好的方式來解決實(shí)際問題的程度，憲法與行政法，公法和私法的界限在理論上尋得了合理的答案，尤其是利用社會，行政法律研究的實(shí)證分析帶來了風(fēng)格更新，打開正常的學(xué)術(shù)競爭，并與這些變化相抗衡，使中國行政法律的逐漸轉(zhuǎn)向正軌，并開始向哲理思辨階段前進(jìn)，監(jiān)督行政理論和行政救濟(jì)理論系統(tǒng)的成熟，逐漸形成了以行政執(zhí)法和行政監(jiān)督的法律關(guān)系為核心的理論體系之間的關(guān)系。

二、當(dāng)下行政法學(xué)的狀態(tài)

1、政治責(zé)任模糊，政治官員存在避風(fēng)港

政治責(zé)任必須要分擔(dān)到相應(yīng)負(fù)責(zé)的政府部門，如果因?yàn)檎块T做出了錯(cuò)誤的判斷或是決策，最終造成有害國家與人民利益的結(jié)果，雖然不一定違法，無需承擔(dān)法律責(zé)任，但是政治責(zé)任卻是不可避免的。政治官員是政治責(zé)任直接承擔(dān)者的主體——必須接受執(zhí)政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)和上級政府等的監(jiān)督，否則承擔(dān)政治責(zé)任會降低政治責(zé)任主體政治上的可信度。目前的政治責(zé)任，已逐步形成了“問責(zé)”制度，問責(zé)制和承擔(dān)制度。建立法治政府的一個(gè)重要的先決條件是政府的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)合法化，我們講的負(fù)責(zé)任的政府，通常與道德責(zé)任，政治責(zé)任來概括，而忽視了法律責(zé)任，所以，這使得政治官員承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和政治責(zé)任的形式蒙混過關(guān)，擁有一座避風(fēng)港。不負(fù)責(zé)任的政府和政府的道德責(zé)任的法律和依法行政，違背法治，法治，這勢必會造成混亂

2、中央和地方溝通少，缺乏統(tǒng)一性

根據(jù)我國憲法，中央和地方的規(guī)則必須保持以下關(guān)系：中央機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照中央和地方的國家機(jī)構(gòu)指定的條款點(diǎn)，在最大程度上調(diào)動地方的主動性和積極性，全國地方各級國家線行政機(jī)關(guān)在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開始工作，中央和省，自治區(qū)，直轄市的劃分，各市，州行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)力，地方政府必須定期了國家行政主管部門匯報(bào)；全國地方各級人民政府必須服務(wù)從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但憲法之間的關(guān)系，真正落實(shí)中央和地方法規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)非常棘手的問題。一些國家的國家組織法律和當(dāng)?shù)卣姆墒仟?dú)立的組織，但通過雙方的法律地位，職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行接觸，但不如中央和地方之間的關(guān)系明確。那是因?yàn)槲覀內(nèi)狈χ醒肓⒎ê偷胤搅⒎ㄖg的關(guān)系，并由此引發(fā)要調(diào)整中央和地方政府之間的關(guān)系時(shí)，不依照法律依據(jù)，只是按照政策和權(quán)利威望來調(diào)整。

3、知情權(quán)越來越受重視，關(guān)注透明化辦公

知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，用以實(shí)現(xiàn)個(gè)人的人身自由。當(dāng)公眾對損害自己的利益時(shí)時(shí)間都不知道，沒有知情權(quán)時(shí)，它不能達(dá)到所謂的政府“管理”和“監(jiān)督”的政治權(quán)利。事實(shí)上，正確的信息，還包括通報(bào)政府信息，并在占有重要的地位，我們不能對公民限制知情權(quán)的內(nèi)容。此外，公民權(quán)利和政治權(quán)利在中國建立了大量復(fù)雜和謹(jǐn)慎的入境手續(xù)和流程，政治權(quán)利是過于狹窄的司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的。從上面的知識，我們并不一定需要被視為一個(gè)公民的權(quán)利，知道“管理”，“監(jiān)督”的政治權(quán)利，而擁有作為一個(gè)公民的人身自由。這將需要行政法研究人員智慧的引導(dǎo)。

三、行政法的未來發(fā)展趨勢

1、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行政法“管理”與“控權(quán)”的關(guān)系

明確、堅(jiān)持我國行政主體的法律地位不動搖。行政法的基本理論就是以自己的名義行使國家行政職能的行政機(jī)關(guān)。擁有自己承擔(dān)的的行政機(jī)關(guān)或由法律授權(quán)組織承擔(dān)一切法律責(zé)任。然而，不分黨派，地方政府通過委員會之間的各種決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)屬于政府，行政主體沒有自有的身份地位。因此，建設(shè)行政法律和秩序問題的解決主要是由行政法律解決。明確黨之間的關(guān)系，以確保行政主體的法律地位的堅(jiān)定。其次，要進(jìn)一步提高行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。我們的“憲法”明確規(guī)定，“一切權(quán)力屬于人民的中華民國”，這意味著公共服務(wù)的本質(zhì)是行政主體，全國人民的利益作為一切行動的目的。但是，中國目前的行政主體理論，將被定位為行政主體享有法定權(quán)力，法律，法規(guī)授權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其管理權(quán)力太多太大，但沒有特別強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重要性。因此，行政主體的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)，代理工作的重要性。

2、建立強(qiáng)制權(quán)利模式，提高實(shí)用性

過度集中在行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀趨勢，從原來的行政管理職能到服務(wù)功能，這就需要強(qiáng)制性的，以避免色彩的外觀，結(jié)合行政機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的數(shù)量和實(shí)力的地理分布。因此，行政法的理論家把重點(diǎn)放在建立健全科學(xué)的行政執(zhí)法模式，強(qiáng)調(diào)司法標(biāo)準(zhǔn)模型的構(gòu)建和實(shí)施司法改革。在行政程序中，特別強(qiáng)調(diào)，事前，期間，后來的一系列有效的監(jiān)督，以確保政府機(jī)構(gòu)的行政首長執(zhí)行法律時(shí)有嚴(yán)格的監(jiān)管。不同于行政行為提起行政訴訟，要求法官要掌握一定的司法知識，以及相應(yīng)的行政知識。為此，普通法院相關(guān)從業(yè)人員加強(qiáng)行政能力培訓(xùn)試驗(yàn)培訓(xùn)，增加知識，行政法司法考試分?jǐn)?shù)比例，同時(shí)，在最短的時(shí)間建立一個(gè)獨(dú)立的調(diào)查權(quán)力，行政法庭的管轄。

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（作者單位：中國政法大學(xué)）