摘 要：隨著新公民參與運(yùn)動的不斷開展， 公眾對參與意識的日益覺醒，對關(guān)乎其切身利益府公共政策制定的關(guān)注度不斷提高。本文意在構(gòu)建一個具體的、可操作化的公眾參與程序。

關(guān)鍵詞：公共政策制定；公眾參與；程序

作者簡介：陳聰，吉林大學(xué)2011級行政管理專業(yè)在讀研究生

[中圖分類號]：D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-17--01

一、問題的提出

隨著新公民參與運(yùn)動的不斷開展， 公眾對參與意識的日益覺醒，對關(guān)乎其切身利益的政府公共政策制定的關(guān)注度不斷提高。由此，政府對公眾參與政府公共政策制定問題也高度關(guān)注和重視。一些公眾參與的形式逐漸興起，如：民主座談、領(lǐng)導(dǎo)熱線以及聽證制度等。但是這些方式往往流于形式，出現(xiàn)反映的問題得不到及時解決，意見往往得不到采納等問題。在這種情況下，一個可操作化的公眾參與程序是公眾有效參與政府公共政策制定的保障。

二、相關(guān)概念界定

1、公眾參與的概念

我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，所謂公眾參與，是指政府之外的個人或社會組織一系列正式的和非正式的途徑直接參與到政府公共決策中。江必新認(rèn)為，公眾參與指的是，行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。

2、政府公共政策制定的概念

政府公共政策制定是指國家政府機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，從政策問題認(rèn)定到政策方案出臺等一系列的功能活動過程，即“政府公共決策”。

三、公眾參與程序的方案設(shè)計(jì)

本文從政策制定者主動推進(jìn)公眾參與的角度出發(fā)，以公眾參與的步驟為分析框架，構(gòu)建了一個可操作化的公眾參與程序。

1、確定是否需要吸納公眾參與

確定一項(xiàng)政策公眾參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。政策質(zhì)量要求是指政策的制定需要維持決策的專業(yè)化標(biāo)、立法命令、預(yù)算限制等要求。政策可接受性要求是指政策的制定看重公眾對政策的可接受性或遵循程度。管理者的一項(xiàng)重要職能就是決策的政策問題所處的情境，判斷是否應(yīng)該引入公眾參與，以及應(yīng)以何種方式、在什么時間、何種程度上引入公民參與等問題。在此基礎(chǔ)上，托馬斯提出了五種決策參與途徑：自主式管理模式、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商以及公共決策。

2、界定相關(guān)公眾和公眾代表的選擇

相關(guān)公眾一般具有兩個特點(diǎn)，他們要么能夠提供一些關(guān)于要解決的問題的信息，要么他們通過接受決策或促進(jìn)決策，影響政策的執(zhí)行。公民參與政策制定，會花費(fèi)一定的時間和精力等資源，所以公民一般會選擇參與自己感興趣、有熱情、與自己的生活息息相關(guān)的公共政策制定。因?yàn)橄嚓P(guān)公眾的廣泛性和復(fù)雜性，決策者在界定相關(guān)公眾時更要全面，不能忽視某部分公眾。在選擇公眾代表時應(yīng)該遵守的首要原則應(yīng)是公平原則，即盡量使參與的公眾具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表性，保證所有將受到未來決策影響的人都享有參與決策的平等概率。

3、選擇公眾參與的形式

本文將政策制定過程分為政策問題確認(rèn)、政策議程建立、政策方案形成以及政策方案的合法化四個環(huán)節(jié)。

政策問題的確認(rèn)階段是政府部門主動發(fā)現(xiàn)或由社會公眾和利益團(tuán)體感受到并引起政府部門關(guān)注的公共問題確認(rèn)為公共政策問題的過程。政策問題確認(rèn)通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個相互依存的環(huán)節(jié)構(gòu)成。在問題察覺和問題搜索環(huán)節(jié)，公眾參與的形式應(yīng)選擇：“由公民發(fā)起的接觸”和“公民調(diào)查”兩種方式，這兩種方式有助于決策者獲得及時、有效、豐富的信息。在問題界定和問題陳述環(huán)節(jié)，公眾參與的形式應(yīng)選擇：專家咨詢的方式，有助于政策制定者更加準(zhǔn)確的認(rèn)清政策問題，為后期的決策奠定良好的基礎(chǔ)。

政策議程建立階段是指通過政府的議事機(jī)制從諸多公共問題中確定出要解決的公共政策問題，并為解決這些問題提出進(jìn)一步搜集信息、說明問題、提出方案的工作安排和人員配置的過程。政策議程建立的途徑有三種：外在發(fā)動型、政治動員型以及內(nèi)在發(fā)動型。不同的途徑應(yīng)選取不同的公眾參與方式。外在發(fā)動型應(yīng)選擇：公民會議、聽證會、懇談會等方式；政治動員型應(yīng)選擇：關(guān)鍵公眾接觸、專家咨詢、公民調(diào)查等方式；內(nèi)在發(fā)動型不需要公眾進(jìn)行參與。

政策規(guī)劃階段一般包含政策方案設(shè)計(jì)、論證、抉擇三個方面，公眾參與主要集中在前兩個方面。根據(jù)前面提到的公眾參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制關(guān)系，將政策問題劃分為四個維度。高質(zhì)量要求和高可接受要求的政策問題應(yīng)選擇專家咨詢、關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民會議、聽證會、懇談會等公眾參與方式；高質(zhì)量要求和低可接受要求的政策問題應(yīng)選擇：專家咨詢、關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查等公眾參與方式；低質(zhì)量要求和高可接受要求的政策問題應(yīng)選擇：關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民會議、聽證會、懇談會等公眾參與方式。低質(zhì)量要求和低可接受要求的政策問題應(yīng)選擇：關(guān)鍵公眾接觸和公民調(diào)查等公眾參與方式。

政策方案的合法化主體一般是依法有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者，在此環(huán)節(jié)的公民參與較少。這個環(huán)節(jié)可以采用公民旁聽的形式。

4、與公眾分享決策權(quán)

隨著公民的參與意識的覺醒，公民關(guān)心的不僅僅是能否參與到政策制定的過程中，還關(guān)心自己的利益最終在公共政策中是否得到了體現(xiàn)。所以，公共管理者對在多大程度上分享決策權(quán)作出決定。選擇公民共同決策有三種途徑：公共決策途徑、整體協(xié)商途徑以及分散式協(xié)商途徑。

如果公民與公共管理的目標(biāo)相一致，那么管理者就可以采用最大限度的公民參與，選擇公共決策途徑。如果有部分公民并不贊同公共管理的決策目標(biāo)，而這些決策又需要公民參與以便獲得公眾認(rèn)可。這時，公共管理者應(yīng)選擇整體式協(xié)商途徑進(jìn)行決策。這種方法與公共決策的不同之處在于：公共管理者往往并不與公眾一起共同做出決策，他們保留了更大的權(quán)力以控制公共管理機(jī)構(gòu)的偏好在決策中的體現(xiàn)。如果公民與公共管理的目標(biāo)存在分歧，公民內(nèi)部也形成了一致的反對意見。這時公共管理者應(yīng)采取分散式協(xié)商途徑進(jìn)行決策，即把他們分成不同的部分，然后分別與其協(xié)商。

參考文獻(xiàn)：

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