摘要 土地財政是當前政府管理中的熱點問題，分地域研究土地財政差異情況，對于提出科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型對策具有重要的理論與現(xiàn)實意義?？偨Y(jié)土地財政各項收入來源發(fā)展概況，考慮土地儲備抵押融資為借債收入，故只以土地出讓金與土地、房產(chǎn)稅收計算1999-2010年全國31個?。ㄊ校┩恋刎斦杖肟傄?guī)模，同時考慮各?。ㄊ校┠昃恋刎斦杖胍?guī)模占地方財政總收入的比重（貢獻率），找出土地財政情況地域差異的基本規(guī)律。進一步采用SPSS19.0層次聚類分析方法，將全國31個?。ㄊ校┩恋刎斦闆r劃分為5種集群類型：土地財政發(fā)展期、較旺盛期、旺盛期、中期、后期。從土地財政收入規(guī)模與增長趨勢及對地方財政總收入的貢獻程度，分析各集群土地財政情況存在差異的原因。在此基礎(chǔ)上，考慮土地財政不可持續(xù)性及存在的諸多弊端，針對不同集群地域從國家層面制度改革、征收物業(yè)稅、改變土地財政為動力源泉的城市化、發(fā)揮閑散土地的財政作用等4方面，提出土地財政轉(zhuǎn)型的政策建議。

關(guān)鍵詞地方政府； 土地財政； 地域差異； 轉(zhuǎn)型

中圖分類號F301.0 文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）10-0151-09

土地財政是指中國社會轉(zhuǎn)型時期，以地方政府為主體、高度依賴其行政區(qū)內(nèi)的土地資源所進行的財政收入（土地租、稅、費及抵押融資）與支出活動及利益分配關(guān)系，且土地相關(guān)財稅收支占地方政府總收支比重較高的財政運行狀態(tài)，其中土地出讓金收入是地方政府土地財政的主體[1-4]。

1994年國家實施了分稅制改革，目的是提高中央財政收入在全國財政總收入中的比例，1991年該值36.3%，1994年上升到45.0%，2010年則達到47.3%。分稅制改革后地方政府的事權(quán)范圍卻有增無減，形成財政收入與支出間的缺口，中央和地方政府的財政收支狀況與分稅制改革前相比呈現(xiàn)“反向剪刀狀”。分稅制改革明確了土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營業(yè)稅是地方政府可以獨享的，從此，土地財政作為一種新型的政府運行模式在全國迅速開展[5]。土地性質(zhì)的財稅收入占地方財政總收入比例逐年增長，1991年該值為3.3%，1994年為20.4%，到2010年飆升到60.2%?？梢钥闯?，土地性財稅收益成為地方預(yù)算外財政收入的支柱與彌補財政資金短缺的“有效”途徑與“理性”選擇。

自1978年改革開發(fā)后，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，并確立了政治集權(quán)的、以GDP為主的地方官員政績考評體系，使得地方政府成為了城市“經(jīng)營者”，本質(zhì)上卻是以“經(jīng)營城市”之名來行“經(jīng)營土地”之實。按照國家《憲法》與《土地管理法》規(guī)定，地方政府是其行政區(qū)內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)代表與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)補償?shù)奈ㄒ缓戏ㄖ薪?。因此，微觀范圍內(nèi)的公有屬性使土地資源從虛幻上變得不再稀缺，為地方政府擴大“征地、批租”規(guī)模獲取財政收入提供了充分的制度保障[6]。進入21世紀以來地方政府越發(fā)依賴土地財政，引發(fā)了農(nóng)民權(quán)益受損、土地違法、城市畸形發(fā)展、房地產(chǎn)價格非理性快速上漲以及新興起的撤村并居導(dǎo)致的農(nóng)民“被上樓”等諸多弊端。

土地財政現(xiàn)象已成為社會廣泛討論的熱點問題并引起學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注，對其研究主要集中在全國范圍內(nèi)土地財政總體的形成驅(qū)動因素、正負效應(yīng)、改革轉(zhuǎn)型上，并取得了大量的、具有重要價值的學(xué)術(shù)科研成果。但是中國幅員遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展與土地財政狀況存在較大差異，現(xiàn)有研究中，針對不同地域土地財政進行系統(tǒng)分析和比較以及在此基礎(chǔ)上提出轉(zhuǎn)型建議的還比較少見。本研究采用1999-2010年中國31個省（市）土地財政收入數(shù)據(jù)（鑒于數(shù)據(jù)的獲取性，未包含我國香港、澳門和臺灣地區(qū)），對土地財政收入規(guī)模進行了估算和比較；同時考慮各?。ㄊ校┩恋刎斦杖胍?guī)模占地方財政總收入的比重（貢獻率），采用聚類分析方法，將全國31個?。ㄊ校┩恋刎斦闆r劃分為5種集群類型，并根據(jù)各集群地域土地財政差異規(guī)律與原因及實際狀況提出轉(zhuǎn)型的政策建議。

王玉波等：中國土地財政地域差異與轉(zhuǎn)型研究中國人口·資源與環(huán)境2013年第10期1地域土地財政收入規(guī)模估算

1.1土地財政各項收入來源發(fā)展的概況

首先，土地出讓獲取高額的土地出讓金收入。土地出讓金指地方政府作為城鎮(zhèn)國有土地的所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者時收取的地租資本化的費用，即土地批租價格，也可稱為土地資源價格[7]。土地出讓金收入也是狹義的土地財政，它是地方政府預(yù)算外收入的主要來源，在土地財政收入中占據(jù)主導(dǎo)地位。如2010年全國土地性財稅收益為33 994.3億元，其中土地出讓金收入27 464.5億元，占土地財政收入總規(guī)模的80.8%。1999-2010年國有土地出讓面積與出讓金收入見圖1。

在1999年全國國有土地出讓面積為45 390.7 hm2，出讓金為514.3億元，平均地價為113.3萬元∕hm2；到2010年國有土地出讓面積達到293 717.8 hm2，出讓金為27 464.5億元，平均地價為935.1萬元∕hm2。12年間國有土地出讓面積增加了5.5倍，出讓金收入增加了52.4倍，平均土地出讓價格翻了3翻?？梢钥闯觯袊鴩型恋爻鲎寯?shù)量與獲取的出讓金及土地價格總體呈現(xiàn)出顯著圖1國有土地出讓面積與出讓金收入規(guī)模（1999-2010）

Fig.1National land transfer scale and land transfer revenue （1999-2010）

數(shù)據(jù)來源：2000-2011年《中國國土資源年鑒》。

的上升趨勢。

其次，建筑、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的稅費收入。1987年國務(wù)院決定開始征收耕地占用稅，1988年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定在全國范圍內(nèi)開征城鎮(zhèn)土地使用稅。1994年分稅制改革，新開征土地房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的土地增值稅。當前土地、房產(chǎn)稅收包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅及相關(guān)稅種。目前土地、房產(chǎn)收費各省（市）情況不盡一致，這些收費種類繁雜，其中部分收費的透明性較差，無法建立全國性的數(shù)據(jù)庫。全國1999-2010年耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等土地、房產(chǎn)直接相關(guān)稅收規(guī)模變化情況見圖2。

耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅收入規(guī)模在1999年依次為33.0億元、183.4億元、96.0億元、59.1億元、6.8億元，這5種稅收之和為378.2億元；到2010年5種稅收規(guī)模依次上升到888.6億元、894.1億元、2 464.9億元、1 004.0億元、1 278.3億元，這5種稅收之和達到6 529.8億元，12年間各自依次增長了25.9倍、3.9倍、24.7倍、16.0倍和187.0倍。土地、房產(chǎn)稅收收入增長趨勢非常顯著，其原因就是這些稅收能夠為地方政府完全占有，所以，成為了地方政府重點建設(shè)的稅收來源，從而使其以較快速度增長。

最后，土地抵押借債融資獲得的財政收入?！额A(yù)算法》規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，因此理論上也就不允許其直接向銀行借款。2001年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融機構(gòu)要依法提供信貸支持”。于是，以土地為抵押進行貸款成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資來源的主要渠道，運作方式為地方政府以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進行土地抵押獲得貸款。由此形成了土地儲備抵押貸款→城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)→獲取土地出讓金→獲取土地、房產(chǎn)稅費收入→新征（農(nóng)）地增加土地儲備的斂財循環(huán)[8]。根據(jù)2009年和2010年的《中國國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，地方政府土地抵押面積為21.7萬圖2土地房產(chǎn)相關(guān)稅收收入規(guī)模（1999-2010）