摘要 西部地區(qū)是我國貧困面最大、貧困程度最深的地區(qū)，同時也是生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。改革開放以來，雖然西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平得到了一定的提高，但與東中部地區(qū)的收入差距卻在不斷的擴大。同時，隨著全國貧困人口絕對規(guī)模的減少，貧困人口的分布進一步向西部地區(qū)集中，生態(tài)環(huán)境在諸多致貧因素中越來越突出。文章從西部貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)空間分布的關(guān)聯(lián)性以及地區(qū)貧困對生態(tài)環(huán)境的影響等方面深入解析了西部地區(qū)貧困和生態(tài)環(huán)境互為因果的耦合機理；分析了當(dāng)前西部地區(qū)扶貧開發(fā)面臨的生態(tài)環(huán)境、資金、人力資本、管理體制等方面的嚴峻挑戰(zhàn)；提出了生態(tài)扶貧的概念和基本內(nèi)涵，即：生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)同步進行，生態(tài)恢復(fù)與脫貧致富相互協(xié)調(diào)；設(shè)計了原地扶貧和離地扶貧兩大生態(tài)扶貧模式，并提出了不同生態(tài)扶貧模式的特點、實施范圍和基本內(nèi)容。原地扶貧通過創(chuàng)造生態(tài)管護就業(yè)崗位，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)綠色產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)貧困人口在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加貧困人口的收入。同時，通過拓展整村推進和本地教育工程，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)、生活條件，提高貧困人口穩(wěn)定脫貧能力。離地扶貧則以生態(tài)移民為主，并結(jié)合城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)貧困地區(qū)勞動力向城鎮(zhèn)和東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過異地就業(yè)、生活實現(xiàn)脫貧。 最后，提出了實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略的相關(guān)政策建議，包括以教育為核心的人力資本開發(fā)，以特色農(nóng)副產(chǎn)品開發(fā)、特色生態(tài)旅游和綠色品牌建設(shè)為核心的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及以生態(tài)移民制度和政府管理體制為核心的制度建設(shè)創(chuàng)新等。

關(guān)鍵詞生態(tài)扶貧；西部地區(qū)；模式；政策建議

中圖分類號X22文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2013）

西部地區(qū)是我國最主要的貧困地區(qū)，面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、水資源短缺、社會經(jīng)濟發(fā)展滯后等諸多挑戰(zhàn)。貧困面大，貧困程度深是西部地區(qū)的基本特征。2010年我國共有貧困人口2 688萬，其中，西部地區(qū)1 751萬，占全國貧困人口總數(shù)的66%[1]。2010年我國的平均貧困發(fā)生率為2.8%，西部的貧困發(fā)生率高達8.3%[1]，不僅高于全國平均水平，而且?guī)缀跏菛|部地區(qū)的17倍。在國家《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中新確定的14個集中連片貧困地區(qū)中，西部地區(qū)就有9個[2]。改革開放以來，雖然西部貧困地區(qū)也得到了一定的發(fā)展，但與東中部地區(qū)的收入差距卻在不斷的擴大，貧困人口的分布進一步向西部地區(qū)集中，西部地區(qū)貧困人口占全國貧困人口總數(shù)的比重由1998年48%上升到2010年65.9%。

西部地區(qū)貧困現(xiàn)狀形成的原因是復(fù)雜的，包括自然地理、社會歷史、內(nèi)外因素的綜合影響?？傮w上看，目前西部的貧困現(xiàn)狀與自身脆弱的生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)。隨著貧困人口規(guī)模的減少，生態(tài)環(huán)境在諸多致貧因素中越來越突出。我國貧困人口當(dāng)前主要分布在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源匱乏、地理位置偏遠地區(qū)， 這就使得我國的扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)間存在高度重疊[3]。同時，貧困進一步加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，如果生活在當(dāng)?shù)氐娜藗儾荒茉诮?jīng)濟和生活上脫貧，就不能從根本上消除對生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)乃至破壞。而單一的生態(tài)保護治理政策或脫貧政策都難以實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和貧困人口的穩(wěn)定脫貧。因此，反貧困應(yīng)從生態(tài)環(huán)境入手[4]，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)與扶貧開發(fā)的有機結(jié)合，實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略，實現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善與貧困人口脫貧致富的“雙贏”目標(biāo)。

近年來，許多學(xué)者從不同的視角和研究案例區(qū)提出了生態(tài)扶貧的概念，對生態(tài)建設(shè)與地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的耦合關(guān)系[5]、生態(tài)災(zāi)害對農(nóng)牧民生計的影響[6]、以及貧困地區(qū)生態(tài)服務(wù)功能建設(shè)[7]等方面進行了部分案例地區(qū)的研究。然而，目前已有的研究缺乏對生態(tài)扶貧內(nèi)涵的系統(tǒng)詮釋，對整個西部地區(qū)如何實施生態(tài)扶貧研究較少。本文將深入分析西部地區(qū)貧困和生態(tài)環(huán)境的耦合關(guān)系，并系統(tǒng)性地提出西部地區(qū)生態(tài)扶貧的基本模式和政策建議。

1西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境與貧困的耦合關(guān)系

貧困既是生態(tài)環(huán)境脆弱的產(chǎn)物又進一步加劇了生態(tài)環(huán)境的脆弱性。由于生態(tài)環(huán)境脆弱，生產(chǎn)條件差，生態(tài)環(huán)境承載力較低；而越是貧困的地區(qū)對生態(tài)環(huán)境的依存度越高，生產(chǎn)方式落后，決定了只能采取一些簡單粗放的生產(chǎn)方式來開發(fā)那些相對容易開發(fā)的水土、森林、草地等自然資源，不易開發(fā)的自然資源又無力開發(fā)，落后的生產(chǎn)技術(shù)使貧困地區(qū)的自然資源未能得到有效利用，商品經(jīng)濟落后，貧困必然發(fā)生。低下的生產(chǎn)力水平對勞動力需求增加，使人口壓力持續(xù)增加，迫使人們高強度地、過度地開發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致生態(tài)退化乃至荒漠化，進一步加劇生態(tài)系統(tǒng)破壞，使其賴以生存的土地質(zhì)量下降，產(chǎn)出減少，加劇貧困。這樣就使貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱陷入互為因果的惡性循環(huán)之中（圖1）。西部貧困的發(fā)生以及貧困程度的大小與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境狀況存在極為密切的關(guān)系。

在我國，貧困地區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱地帶具有高度的相關(guān)性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。國家環(huán)境保護部2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國95%的絕對貧困人口生活在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的老少邊窮地區(qū)。中國最貧困的人口多生活在環(huán)境破壞最為嚴重，自然恢復(fù)能力最低的地區(qū)，西部地區(qū)的有70%的貧困縣分布在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。惡劣的生態(tài)環(huán)境、貧乏的自然資源以及對外交通不暢是導(dǎo)致西部地區(qū)貧困的綜合因素。其中，惡劣生態(tài)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在：地質(zhì)災(zāi)害頻繁，抵御自然災(zāi)害能力弱；地貌不平坦，以山地和丘陵為主，可利用耕地面積少；氣候條件惡劣，干旱、高寒制約農(nóng)作物的生長。

首先，西部貧困地區(qū)多處于自然災(zāi)害高發(fā)區(qū)。地震、泥石流、沙漠化、水土流失等災(zāi)害是導(dǎo)致受災(zāi)地區(qū)貧困和返貧最主要、最直接的原因。惡劣的氣候環(huán)境制約了多種農(nóng)業(yè)作物的生長，造成植被單一，生命系統(tǒng)脆弱，對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展有長期影響。特別是極端氣候災(zāi)害對居民生命財產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、社會基礎(chǔ)設(shè)施等造成極大損失，而且給災(zāi)后恢復(fù)和發(fā)展帶來嚴重的影響。

其次，貧困地區(qū)多與高山、丘陵相伴隨，這種地形決定了耕地數(shù)量少、可利用土地和水資源少，農(nóng)業(yè)的自然條件差。脆弱的生態(tài)環(huán)境造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源貧乏，土壤肥力差，這使得土地的單位產(chǎn)出低、總產(chǎn)出量少。貧困地區(qū)的生產(chǎn)力水平低，制約了集約經(jīng)營。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低產(chǎn)量和不穩(wěn)定，不僅使政府財政收入和個人收入的減少，而且致使擴大再生產(chǎn)的經(jīng)濟積累很少。

1.2集中連片貧困區(qū)多位于主要生態(tài)功能區(qū)，綠色貧困問題突出根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》以及《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，西部地區(qū)9個全國集中連片特困地區(qū)多被列為國家重點生態(tài)功能區(qū)，成為國家重點保護和禁止開區(qū)域，承擔(dān)著為國家或地區(qū)提供生態(tài)服務(wù)的重要義務(wù)。這些地區(qū)為了保護生態(tài)環(huán)境，喪失許多發(fā)展機會、付出機會成本。同時，以農(nóng)牧業(yè)為主，耕地和草場的限制開發(fā)，打斷了農(nóng)牧民廣種薄收和擴大放牧面積的增值路線；排污和環(huán)保指標(biāo)的定額，在一定程度上限制了部分有一定經(jīng)濟效益的地方工業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致這些地區(qū)的多數(shù)居民沒有其他生活來源，成為綠色貧困人口。而一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，農(nóng)牧業(yè)相對發(fā)達的地區(qū)，卻因地理區(qū)位差，遠離經(jīng)濟中心，限制了優(yōu)勢資源的發(fā)展和對外經(jīng)濟聯(lián)系，對外交通等聯(lián)系不暢，同樣讓當(dāng)?shù)鼐用裣萑胴毨В蔀樨毟F的“世外桃源”。 總體來看，西部大多數(shù)貧困地區(qū)在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的生態(tài)功能定位制約了大規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)，甚至一些重要生態(tài)功能區(qū)群眾也成為“生態(tài)貧民”的尷尬局面。

1.3地區(qū)貧困加劇生態(tài)退化

貧困地區(qū)經(jīng)濟水平低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，決定了粗放式的發(fā)展路徑，農(nóng)業(yè)上廣種薄收，毀林開荒，以滿足基本食物需求，畜牧業(yè)不斷萎縮，加劇生態(tài)退化，使本來就已十分脆弱的生態(tài)環(huán)境更加脆弱。低端工業(yè)決定了能耗與污染大，過分依賴礦產(chǎn)資源開發(fā)，產(chǎn)業(yè)鏈條短，礦產(chǎn)資源利用程度低，產(chǎn)品附加值低。例如，部分西部貧困地區(qū)的大型煤炭企業(yè)缺乏高新技術(shù)的支撐和大型戰(zhàn)略投資者的帶動，只是進行原煤、洗煤生產(chǎn)，經(jīng)濟效益低下，能耗排污大，產(chǎn)業(yè)單一化，不僅破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染，而且增加了地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。另一方面，貧困地區(qū)居民環(huán)保意識不強，環(huán)境整治力量薄弱。居民生活質(zhì)量不高，要求他們注重環(huán)境污染與承載力協(xié)調(diào)發(fā)展是不現(xiàn)實的，而且貧困地區(qū)財政收入低，經(jīng)濟實力弱，不能夠也不愿意支持昂貴的環(huán)境治理費用。

2西部地區(qū)扶貧開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)

2.1西部貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，因災(zāi)返貧率高

目前西部地區(qū)尚存在的貧困人口大多分布在自然條件嚴酷、基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會服務(wù)水平差的邊遠山區(qū)。這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，抵御自然災(zāi)害的能力差，因災(zāi)返貧率高。大部分集中連片貧困區(qū)山大溝深，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，長期面臨干旱、洪澇、泥石流、冰雪、沙塵暴等自然災(zāi)害，導(dǎo)致返貧率居高不下。2008年四川因地震和雪災(zāi)造成返貧、致貧人口60.5萬人，其中汶川地震就使58萬人返貧。青海貧困農(nóng)牧區(qū)常年返貧率13%左右，災(zāi)年25%，重災(zāi)年50-60%[8]。甘肅舟曲作為生態(tài)環(huán)境脆弱和貧困雙重地區(qū)，在短短三年之內(nèi)經(jīng)歷了“汶川地震”和“舟曲泥石流”自然災(zāi)害，導(dǎo)致短暫恢復(fù)的社會經(jīng)濟建設(shè)再一次遭到重創(chuàng)，貧困人口迅速增加。同時，該類地區(qū)地處偏遠山區(qū)，信息閉塞，交通不便，進行扶貧成本高，脫貧難度大。由于大多數(shù)貧困縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，長期以來，“大災(zāi)大返貧，小災(zāi)小返貧”成規(guī)律性發(fā)生。

2.2經(jīng)濟基礎(chǔ)落后，扶貧資金缺乏

西部貧困地區(qū)普遍生產(chǎn)方式單一， 第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足，對水土等自然資源依賴大，隨著人口的增加造成對環(huán)境的破環(huán)壓力不斷增大。同時，西部絕大部分地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)差，地方財政能力弱，扶貧資金主要依靠國家財政支持，省級和地方資金十分有限，資金供給遠不能適應(yīng)貧困地區(qū)實際發(fā)展需要，與貧困地區(qū)群眾脫貧致富的需求還有較大差距。如甘肅省扶貧整村推進中每個村投入財政扶貧資金50-70萬元，而實際需要100-120萬元，扶貧資金缺口較大。此外，貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)能力弱，資金缺口依然龐大。

2.3勞動力素質(zhì)低下，自我脫貧能力弱

西部地區(qū)不但是貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深的地區(qū)，同時也是知識貧困和人力貧困最突出的地區(qū)[9]，各類教育水平均不同程度的低于全國平均水平。2009年西部地區(qū)成人文盲率高達11.37 %， 遠高于全國7.1%的平均比重。西部地區(qū)人口平均受教育年限僅為7.3年，也低于全國8.3年的平均水平。全國有35%的學(xué)齡兒童在貧困地區(qū)，但只有4%的大學(xué)生來自貧困地區(qū)。貧困地區(qū)只有40% 的初中畢業(yè)生能夠繼續(xù)接受高中教育[10]。同時，西部貧困地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量不高，學(xué)生營養(yǎng)不良狀況也很突出，直接或間接地對未來勞動力素質(zhì)產(chǎn)生重要影響。此外，西部地區(qū)的職業(yè)教育投入不足，辦學(xué)條件相當(dāng)落后，不能滿足西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對專門技術(shù)人才的需求，也難以給貧困地區(qū)勞動力提供有效的實用技能培訓(xùn)。

教育水平落后和教育結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致西部貧困地區(qū)的居民受教育程度低，勞動力素質(zhì)長期低下，接受新技能和適應(yīng)新環(huán)境的能力差，缺乏足夠的生存能力，難以在收入較高的城鎮(zhèn)非農(nóng)行業(yè)就業(yè)。與此同時，較低教育水平和較差的衛(wèi)生條件造成了高死亡率和高出生率的現(xiàn)象，加劇了貧困人口結(jié)構(gòu)的惡化。

2.4扶貧資金分散，難以產(chǎn)生有效合理

由于扶貧項目歸屬不同的管理部門，我國的扶貧資金處于多部門管理狀態(tài)。例如：發(fā)改委系統(tǒng)管理的以工代賑資金、交通部門管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、科技部門管理的生態(tài)建設(shè)資金等。各部門在扶貧項目安排、資金區(qū)域投向上常常相互獨立，沒有協(xié)調(diào)，造成資金投入在區(qū)域布局上的分散化，且單獨部門的資金投入有限，影響了扶貧效果。

2.5生態(tài)保護與扶貧開發(fā)脫節(jié)

扶貧開發(fā)和生態(tài)建設(shè)是西部地區(qū)社會發(fā)展所面臨的兩項主要任務(wù)，扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)任務(wù)在空間上存在高度重疊。然而，遺憾的是，雖然西部地區(qū)已經(jīng)開展了多項生態(tài)治理工程和扶貧開發(fā)工程，但很多的生態(tài)建設(shè)工程很少考慮扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)也很少考慮生態(tài)建設(shè)，使得當(dāng)前生態(tài)保護與扶貧開發(fā)脫節(jié)。因此，兼顧減貧和改善生態(tài)環(huán)境雙重目標(biāo)，亟需探索一條符合西部區(qū)情的生態(tài)和扶貧“雙贏”的道路，實施生態(tài)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。

3生態(tài)扶貧的內(nèi)涵與模式設(shè)計

3.1生態(tài)扶貧的內(nèi)涵

生態(tài)脆弱是我國西部最大的特色，貧困是最大的問題，生態(tài)因素是西部貧困的根源之一。要實現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境，使貧困人口穩(wěn)定脫貧的最佳途徑就是生態(tài)扶貧。所謂“生態(tài)扶貧”就是要堅持生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)同步進行，生態(tài)恢復(fù)與脫貧致富相互協(xié)調(diào)的原則。結(jié)合生態(tài)綜合治理和保育項目，挖掘生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護性就業(yè)崗位，為當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)牧民勞動力提供生態(tài)就業(yè)機會，提高農(nóng)牧民收入水平。同時，通過生態(tài)移民與勞務(wù)輸出等扶貧開發(fā)方式，減輕人口對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的壓力，轉(zhuǎn)變過度依賴自然資源的粗放型生產(chǎn)方式，從而有效解決貧困地區(qū)人口、生存與生態(tài)環(huán)境的矛盾，減壓增效，實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧致富。對于短期難以外遷的貧困人口，實施智力扶貧，提高教育程度，推動教育移民，增加未來非農(nóng)就業(yè)能力。

3.2生態(tài)扶貧模式設(shè)計

3.2.1原地生態(tài)扶貧模式

對于位于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件較好或區(qū)位條件較好（如：地區(qū)經(jīng)濟中心郊區(qū)）地區(qū)的貧困人口和少數(shù)民族地區(qū)因文化、教育等差異難以移出的貧困人口實施原地生態(tài)扶貧開發(fā)。原地生態(tài)扶貧主要包括以下內(nèi)容：

（1）加大生態(tài)建設(shè)扶貧力度，引導(dǎo)部分農(nóng)牧民向生態(tài)工人轉(zhuǎn)變。結(jié)合退耕還林、退牧還草、公益林補償、天然林資源保護、三北防護林體系建設(shè)及生態(tài)綜合治理等重點生態(tài)工程，挖掘生態(tài)建設(shè)與保護就業(yè)崗位，為生態(tài)保護區(qū)的農(nóng)牧民提供就業(yè)機會，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民直接參與到生態(tài)保護和治理工程中，提高農(nóng)牧民收入水平，例如在澳大利亞卡卡度國家公園的環(huán)境管理中，絕大部分的公園生態(tài)環(huán)境保育項目都是雇傭當(dāng)?shù)赝林癖妳⑴c實施，一方面保護了當(dāng)?shù)氐耐林幕硪环矫嬉彩顾麄冇辛顺掷m(xù)的生計來源。此外，要根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源承載力，積極促進農(nóng)牧民放棄原有的不利于生態(tài)環(huán)境保護的生產(chǎn)方式，引導(dǎo)部分農(nóng)牧民成為生態(tài)建設(shè)的重要力量，重點加強林業(yè)防護生態(tài)工人、節(jié)水灌溉生態(tài)工人、退耕還林生態(tài)工人及植樹造林生態(tài)工人等培養(yǎng)，穩(wěn)步推進生態(tài)工人隊伍建設(shè)。

（2）推進特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展，提高農(nóng)牧民收入水平。發(fā)揮貧困地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，積極培育草畜、中藥材、果品、瓜菜等無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機食品，鼓勵和幫助龍頭企業(yè)按照市場運作的方式，與農(nóng)戶建立合理的利益聯(lián)結(jié)機制，帶動和扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，通過特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)加大貧困人口的收入。如貴州黔西南州晴隆縣以草地生態(tài)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧為特色的“晴隆模式”既解決了農(nóng)民的增收問題，又解決了生態(tài)問題，取得了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，得到了國務(wù)院扶貧辦充分肯定。

積極打造特色農(nóng)業(yè)重點品牌，特別是貧困地區(qū)綠色產(chǎn)品認證、原產(chǎn)地認證和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，保證每個重點品牌產(chǎn)品有廣告策劃方案、利用各種宣傳平臺宣傳品牌，在全社會形成品牌效應(yīng)，促進拓寬產(chǎn)品市場，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶可持續(xù)收入增長。加快貧困地區(qū)生態(tài)旅游、節(jié)水產(chǎn)業(yè)等其他生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，千方百計吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民勞動力。

（3）積極拓展整村推進工程，促進農(nóng)村生活環(huán)境與自然環(huán)境融合。整村推進是原地扶貧的重要方式，在整村推進中科學(xué)把握扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)及農(nóng)村環(huán)境優(yōu)化間的關(guān)系，以縣域為重點，鼓勵多方整合資源，統(tǒng)一規(guī)劃，集中投入，實行水、電、路、氣、房和優(yōu)美環(huán)境“六到農(nóng)家”工程。進一步推進基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)發(fā)展重點項目建設(shè)，積極實施清潔能源、衛(wèi)生廁、衛(wèi)生廄、路旁植樹、道路及庭院綠化等環(huán)境優(yōu)化項目。對貧困村相對集中的地方，可連片制定規(guī)劃，實行整鄉(xiāng)、整流域、整片區(qū)扶貧攻堅的整體推進，提升整村推進連片開發(fā)的規(guī)模效益。采取考核獎勵、建立產(chǎn)業(yè)協(xié)會、扶貧互助社等方式，加強對已實施整村推進項目村的后續(xù)管理，鞏固扶貧成果。我國在“十一 五”期間整村推進工作取得了良好的效果，在國家新十年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中，整村推進仍然作為國家專項扶貧的重要內(nèi)容之一。

（4）加強“3+9+3”教育，全面提升貧困地區(qū)未來勞動力素質(zhì)，推動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。立足長遠，切實加強貧困農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育，全面提升未來貧困人口素質(zhì)水平，實現(xiàn)勞動能力和生態(tài)保護意識雙提高。通過創(chuàng)造條件，整合力量，盡力實施貧困地區(qū)農(nóng)村孩子3年學(xué)前教育，解決外出務(wù)工農(nóng)民孩子安全入園入托問題；徹底普及九年義務(wù)教育，加大教育設(shè)施建設(shè)，推進基礎(chǔ)教育資源的均等化；努力發(fā)展義務(wù)教育后3年的生存技能培訓(xùn)，增強貧困地區(qū)年輕勞動力外出務(wù)工及就地工作能力。2007年開始，甘肅省扶貧辦在全國首先啟動了貧困家庭“兩后生”（初中后和高中后不能升學(xué)的畢業(yè)生）勞動技能培訓(xùn)工程。2009年，甘肅省又在此基礎(chǔ)上，在全國率先實現(xiàn)貧困地區(qū)職業(yè)教育的免費，并成立了甘肅省貧困地區(qū)“兩后生”職業(yè)教育培訓(xùn)集團，從而加大了甘肅省農(nóng)村貧困勞動力的轉(zhuǎn)移力度。截至到2010年甘肅全省共培訓(xùn)“兩后生”6萬人，其中已畢業(yè)就業(yè)2.8萬人。據(jù)跟蹤抽樣調(diào)查，接受過中長期技能培訓(xùn)的“兩后生”與未培訓(xùn)的一般勞動力相比，每月工資差距在一倍以上?！皟珊笊迸嘤?xùn)已成為甘肅省貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的主要手段和首要選擇。

3.2.2離地生態(tài)扶貧模式

以水源涵養(yǎng)林區(qū)、省級以上自然保護區(qū)、風(fēng)沙及荒漠化威脅嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱、重要生態(tài)功能地域等區(qū)域為重點， 進一步推進生態(tài)移民范圍和補助力度。重點實施將生活在自然條件惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、缺乏基本生存條件、就地脫貧無望的貧困人口向小城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移； 加大貧困地區(qū)剩余勞動力向當(dāng)?shù)卮笾谐鞘泻蜄|部沿海地區(qū)的輸出力度。而對處于地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困勞動力人口，積極探索實施和支持勞務(wù)移民，促進就業(yè)地落戶安家。離地生態(tài)扶貧的主要內(nèi)容包括：

（1）拓寬生態(tài)移民范圍，加大跨省移民力度。繼續(xù)擴大移民搬遷范圍，探討有計劃的跨區(qū)域國有農(nóng)墾系統(tǒng)安置模式，尤其加大漢族人口的跨省外遷。如：甘肅河西地區(qū)向新疆建設(shè)兵團的移民安置，一方面減輕了河西地區(qū)的生態(tài)壓力，另一方面，移民的生活生存條件得到改善，收入增加。生態(tài)移民要以選點為基礎(chǔ)，以建房為前提，以工作為根本，以文化融合為目標(biāo)，切實保證生態(tài)移民人口在新安置區(qū)的長住久安，杜絕“遷后返貧”和“重返原籍”現(xiàn)象。

（2）拓寬貧困人口進城增收渠道，促進貧困地區(qū)勞動力就近轉(zhuǎn)移。積極發(fā)揮各貧困縣自身優(yōu)勢，千方百計拓寬貧困地區(qū)群眾向當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)和工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移。加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和移民搬遷相結(jié)合，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，選擇縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地和有條件的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)區(qū)，對生態(tài)移民進行集中安置。例如：貴州省平塘縣克度鎮(zhèn)建設(shè)的移民新村緊鄰鎮(zhèn)政府，并配套建設(shè)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園。通過移民新村與工業(yè)園區(qū)建設(shè)的結(jié)合，形成“移民-就業(yè)-經(jīng)濟發(fā)展”的循環(huán)機制保障了遷移人口的后續(xù)生計問題。由于絕大多數(shù)移民缺乏新的就業(yè)技能，因此，要有針對性地對農(nóng)民進行專業(yè)技能培訓(xùn)，滿足企業(yè)用工的基本要求；搞好職業(yè)技能培訓(xùn)，實施技術(shù)工種與熟練工種、進廠培訓(xùn)與引廠入縣培訓(xùn)、長期培訓(xùn)與短期培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)與務(wù)工常識法律知識培訓(xùn)結(jié)合，實現(xiàn)勞動力就地轉(zhuǎn)移由數(shù)量型向質(zhì)量型、體力型向技能型轉(zhuǎn)化。對于自發(fā)的進城務(wù)工人員，要通過戶籍制度改革，為他們提供必要的居住條件，逐步實現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。

（3）鼓勵貧困地區(qū)勞動力向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。采取多種形式和途徑鼓勵貧困地區(qū)向東部沿海地區(qū)有序勞務(wù)輸出，從根本上緩解當(dāng)?shù)厝丝诤铜h(huán)境資源壓力。健全政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合的勞務(wù)培訓(xùn)體系，整合培訓(xùn)資源和培訓(xùn)資金，推進培訓(xùn)方式改革創(chuàng)新。不斷提高勞務(wù)輸出的組織化程度，借助政府力量在東部沿海地區(qū)創(chuàng)建勞務(wù)合作平臺，拓展勞務(wù)輸出渠道，開展訂單培訓(xùn)，擴大勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊伍規(guī)模。如甘肅省采取政府組織、市場運作的辦法，開展農(nóng)民工培訓(xùn)，建立勞務(wù)基地，拓寬勞務(wù)市場，每年輸出農(nóng)民工都在230萬人次以上，人均純收入2 000元左右。僅2008年上半年，甘肅就組織省外勞務(wù)移民1.87萬人。外出打工的農(nóng)民，大部分做到“輸出一個勞力，省下一份口糧，學(xué)會一門技術(shù)，帶回一筆錢，養(yǎng)活一家人。由于勞務(wù)輸出直接瞄準(zhǔn)貧困家庭和貧困人口，使得勞動力轉(zhuǎn)移成為貧困家庭穩(wěn)定增收的一個重要來源。許多地方勞務(wù)收入占農(nóng)民人均純收入的三分之一以上。健全農(nóng)民工工資保障、就業(yè)管理和社會保障制度，是貧困地區(qū)農(nóng)民工長期穩(wěn)定外出打工的重要保障。

4結(jié)論及政策建議

我國西部地區(qū)貧困和脆弱的生態(tài)環(huán)境相互交織，互為因果，生態(tài)環(huán)境在諸多致貧因素中越來越突出。同時，勞動力素質(zhì)低下也是造成長期貧困的主要原因之一。因此，必須加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)與扶貧開發(fā)的有機結(jié)合，實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略，它是實現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善與貧困人口脫貧致富的“雙贏”目標(biāo)的重要途徑。根據(jù)貧困地區(qū)的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟條件的不同，生態(tài)扶貧可分為原地扶貧和離地扶貧兩種不同的模式。為了更好的實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略，提出如下政策建議。

4.1控制人口增長，加強教育投入

人口增長過快是造成西部貧困地區(qū)貧窮落后的重要根源。大量實證研究表明，教育對保護環(huán)境、減少貧困有顯著的作用，通過“教育移民”緩解生態(tài)壓力，是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的重要手段之一。解決西部貧困，實現(xiàn)綠色發(fā)展的基本思路就是要減少貧困地區(qū)人口對資源環(huán)境的壓力，把剩余勞動力轉(zhuǎn)移到具有比較優(yōu)勢的勞動密集型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去。但是，教育是決定能否轉(zhuǎn)移和找到工作的決定因素。因此，從長遠看，提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)、改善貧困地區(qū)人力資源質(zhì)量是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的核心。

（1）堅持扶貧開發(fā)與計劃生育工作結(jié)合起來，建立利益導(dǎo)向機制，對實行計劃生育的貧困戶采取優(yōu)先和優(yōu)惠的政策措施，對計劃生育工作做得好的縣、鄉(xiāng)、村，在扶貧資金、扶貧項目的安排和計劃生育事業(yè)費的投入上予以重點考慮和重點扶持。對實行計劃生育的家庭實行優(yōu)先、優(yōu)惠政策，通過利益導(dǎo)向機制，調(diào)整人們的生育觀念。減少人口壓力。

（2）增加教育投入，提高居民生態(tài)意識和可持續(xù)發(fā)展意識，提高勞動力就業(yè)能力。更加重視勞動力技能型培訓(xùn)，重點面向市場需求的具有證書、實用技術(shù)的職業(yè)技能教育和培訓(xùn)。積極實行“訂單式”培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能和穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)能力，提高收入水平。實施中等職業(yè)教育東西聯(lián)合培養(yǎng)計劃，鼓勵東部與西部地區(qū)中等職業(yè)教育聯(lián)合辦學(xué)，面向西部農(nóng)村招生，并對貧困地區(qū)學(xué)生實行免費的中等職業(yè)教育。鼓勵東部高等學(xué)校與西部貧困地區(qū)高校聯(lián)合辦學(xué)，為貧困地區(qū)培養(yǎng)高級專業(yè)人才。

（3）實施教育移民，緩解生態(tài)壓力。通過對貧困脆弱生態(tài)地區(qū)實行區(qū)外教育、區(qū)外就業(yè)的措施，提高貧困地區(qū)勞動力的非農(nóng)就業(yè)和異地生存能力，經(jīng)過長期努力實現(xiàn)主動遷移代替強制性移民搬遷，從而減少當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)壓力，實現(xiàn)人口與生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2建立扶貧部門與生態(tài)保護部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，促進扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合（1）嘗試建立省級扶貧部門與生態(tài)部門聯(lián)系會議機制，確立兩個部門管理事項的宏觀調(diào)控機制及監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌扶貧資金和生態(tài)建設(shè)資金，實現(xiàn)生態(tài)保護與扶貧開發(fā)的有機統(tǒng)一。對于生態(tài)功能與貧困重合地區(qū)，確保生態(tài)建設(shè)項目中生態(tài)補償部分與當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)項目相銜接，實現(xiàn)生態(tài)扶貧效率的最大化。理順部門職責(zé)關(guān)系，促進各部門密切配合，形成合力，有效地打破“部門割據(jù)”與“條塊分割”的局面，切實落實財政扶貧與生態(tài)建設(shè)資金報賬制、項目公示公告制、招投標(biāo)制、竣工驗收制和定期審計檢查等制度，進一步提高扶貧資金使用效益。以縣（市、區(qū)）為重點，基于連片貧困區(qū)集中開發(fā)與解決突出生態(tài)問題的項目資金渠道不變、用途不變原則，建立和完善資金整合機制。

（2）將扶貧開發(fā)中的“以工代賑”與農(nóng)田水利建設(shè)相結(jié)合，通過“以工代賑”工程，加強貧困地區(qū)的基礎(chǔ)水利建設(shè)和基本農(nóng)田建設(shè)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件。將“以糧代賑”和“退耕還林還草”相結(jié)合，積極執(zhí)行“以糧代賑”政策，解決貧困人口溫飽，同時，繼續(xù)完善和執(zhí)行國家無償向退耕農(nóng)戶提供糧食、生活費補助等退耕還林政策，提高退耕農(nóng)戶補助。鼓勵貧困地區(qū)創(chuàng)建新的保護生態(tài)建設(shè)和“以工代賑”結(jié)合工程。不僅僅局限于退耕還林、還牧、水土流失治理等方面，只要關(guān)乎生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)保護的項目，國家均以獎勵和資助并重的政策，協(xié)助這類工程的開發(fā)、實施建設(shè)。

4.3培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

（1）培育特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。立足資源優(yōu)勢，面向國內(nèi)外市場，培育特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，支持扶貧龍頭企業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，千方百計提高貧困人口的收入水平。開發(fā)和培育“綠色、優(yōu)質(zhì)、安全、高產(chǎn)”的農(nóng)產(chǎn)品，形成一批規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、設(shè)施化、品牌化、生態(tài)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，做到扶貧和生態(tài)建設(shè)的有力結(jié)合。

采取有效措施扶持貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用。依托一批龍頭企業(yè)的帶動和輻射，由農(nóng)村合作組織引導(dǎo)與管理，形成區(qū)域性產(chǎn)業(yè)。在政策上給予龍頭企業(yè)優(yōu)惠，資金上給予補助。

（2）因地制宜的發(fā)展民族和地方手工業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)。依托當(dāng)?shù)鬲毺氐奈幕⑷宋馁Y源以及豐富的自然資源，發(fā)展以生態(tài)旅游業(yè)為重點的文化產(chǎn)業(yè)。同時，大力挖掘地方傳統(tǒng)民族產(chǎn)品，鼓勵民族特色工業(yè)和地方手工業(yè)的發(fā)展，加大對相關(guān)龍頭企業(yè)的扶持力度，通過龍頭企業(yè)帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民就業(yè)，增加貧困人口收入。

（3）打造綠色品牌，實現(xiàn)“綠色利潤”還民。以無公害、無污染、無破壞為原則，立足綠色資源和文化資源，創(chuàng)建西部綠色品牌，涵蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品、服裝和文化創(chuàng)意。注重技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品設(shè)計、產(chǎn)品生產(chǎn)到產(chǎn)品包裝等環(huán)節(jié)，以企業(yè)宣傳構(gòu)架西部綠色品牌體系，將西部貧困地區(qū)打造成為未來大眾消費、休閑的綠色品牌。

同時，始終以廣大農(nóng)牧民作為全過程的參與實施者和最終受益者，在發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和綠色產(chǎn)業(yè)時，以廣大農(nóng)牧民為主體，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)為依托，做到解決生計，增加收入，改變傳統(tǒng)低端污染型工業(yè)發(fā)展思路；地方政府應(yīng)做好鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)環(huán)境和勞務(wù)輸出組織工作，做好產(chǎn)品的宣傳、銷售渠道、引資等環(huán)節(jié)。依托綠色資源、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、收獲“綠色利潤”是貧困地區(qū)最有效的可持續(xù)生計的根本舉措。

4.4完善生態(tài)移民的制度安排

建立跨省生態(tài)移民統(tǒng)籌管理聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，由省級政府統(tǒng)籌管理生態(tài)移民就業(yè)、培訓(xùn)和社會保障工作，并且保證移民安置地基本住房用地和農(nóng)耕用地需求，制定工作計劃和實施方案，引導(dǎo)相關(guān)市縣（區(qū)）采取與對口市、縣（區(qū)）銜接、與園區(qū)管委會銜接、與用工企業(yè)銜接、與培訓(xùn)學(xué)校和勞務(wù)基地銜接等行之有效的措施，積極組織生態(tài)移民接受職業(yè)技能培訓(xùn)，參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險等社會保險，凡是人均收入低于本地最低生活保障線的移民全部納入“低?！狈秶?，并針對不同年齡移民人口，開展相應(yīng)社會福利服務(wù)。移民遷入地相關(guān)部門確立以生態(tài)移民就業(yè)穩(wěn)定率、勞動合同簽訂率、社會保險參保率作為工作考核指標(biāo)，建立責(zé)任追究制度。為生態(tài)移民享受良好的生計條件提供必要的制度保障。

（編輯：劉呈慶）

參考文獻（References）

[1]國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會調(diào)查總隊.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告 2010[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010：28-29.[Rural Social Investigation Group of the State Statistic Bureau.China Rural Poverty Monitor Report 2010[M].Beijing： China Statistic Press，2010：28-29.]

[2]國務(wù)院.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）[EB/OL]. www.gov.cn， 2011-12-01. [State Council. Outline for Poverty Reduction and Development of China’s Rural Areas （2011-2020）[EB/OL].www.gov.cn， 2011-12-01.]

[3]章力建，呂開宇，朱立志. 實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略提高生態(tài)建設(shè)和扶貧工作的整體效果[J].中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報， 2008，10（1）：1-5. [Zhang Lijian， Lv Kaiyu， Zhu Lizhi. Implementing Ecosystem Oriented Poverty Elimination Strategy to Improve Overall Impact of Ecological Construction and Poverty Elimination[J]. Journal of Agricultural Science and Technology，2008，10（1）：1-5.]

[4]郭懷成，張振興，陳冰，等. 西部地區(qū)反貧困與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性研究——以新疆和墨洛地區(qū)為例[J]. 北京大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2004， 40（1）：144-153. [Guo Huaicheng， Zhang Zhenxing， Chen Bing， et al. Antipoverty and Environment Sustainability in West China： A Study for the Hemoluo District[J]. Acta Scientiarum Natualium Universitatis Pekinensis， 2004. 40（1）：144-153. ]

[5]王振頤. 生態(tài)資源富集區(qū)生態(tài)扶貧與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧耦合研究[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012，（6）：70-74. [Wang Zhenyi. Research on Coupling of Poverty Alleviation Through Ecological Measures and Agricultural Industrialization in Areas With Rich Ecological Resources [J].Journal of Northwest AF University： Social Sciences Edition， 2012， （6）：70-74.]

[6]孫昕萌，石美遐. 從生態(tài)扶貧的角度探索農(nóng)牧民脫貧新思路——以三江源地區(qū)為例[C]. 2nd International Conference on Management Science and Engineering， Advances in Artificial Intelligence， 2011， （1）：58-62 [SunXinmeng， Shi meixia. Explore Agriculture Herdsman How to Get Out of Poverty from the Angle of Ecological Poverty Alleviation： Sanjiangyuan as an Example[C]. 2nd International Conference on Management Science and Engineering， Advances in Artificial Intelligence， 2011， （1）：58-62.]

[7]查燕， 王惠榮， 蔡典雄，等. 寧夏生態(tài)扶貧現(xiàn)狀與發(fā)展戰(zhàn)略研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2012，33（1）：79-83. [Cha Yan， Wang Huirong， CaiDianxiong， et al. Status and Strategies on Ecosystem Services for Poverty Alleviation in Ningxia[J].Chinese Journal of Agricultural Resources and Regional Planning， 2012，33（1）：79-83.]

[8]劉衛(wèi)東，劉毅，秦玉才， 等. 2009中國區(qū)域發(fā)展報告——西部開發(fā)的走向[M]. 北京： 商務(wù)印書館，2010： 220-222. [Liu Weidong， Liu Yi， Qin Yucai， et al. 2009 China Regional Development Report：The Trend of West Development[M]. Beijing： The Commercial Press， 2010：220-222.]

[9]劉慧. 新時期西部地區(qū)貧困問題研究[J].地理研究，2001，20（4）：489-497.[ Liu Hui. Study on Poverty Issues in the New Century of Western China[J]. Geographical Research， 2001， 20（4）：489-497.]

[10]Wang X，Liu C，Zhang L， et al. College Education and the Poor in China： Documenting the Hurdle to Educational Attainment and College Matriculation[J].Asia Pacific Educ. Rev.， 2011， 12：533-546.