摘要 西部生態(tài)環(huán)境脆弱而屏障作用顯著。在新一輪西部大開(kāi)發(fā)的背景下，對(duì)過(guò)去西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理政策進(jìn)行回顧和總結(jié)，辨析其實(shí)施成效與存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步提出相關(guān)政策建議，對(duì)今后西部國(guó)土開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)：①西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境政策在不同階段具有不同特征，改革開(kāi)放以前（1949-1977年）主要是開(kāi)發(fā)帶動(dòng)治理，改革開(kāi)放-西部大開(kāi)發(fā)之前（1978-1999年）逐漸由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)為主，西部大開(kāi)發(fā)十年期間（2000-2010年）開(kāi)始全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)；②在空間上，通過(guò)自然保護(hù)區(qū)設(shè)置、生態(tài)移民、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和差別化的生態(tài)環(huán)境政策，在一定程度上促進(jìn)了生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；③在各項(xiàng)政策和工程實(shí)施下，西部生態(tài)環(huán)境退化趨勢(shì)得到明顯緩解，同時(shí)，農(nóng)牧民的生活條件和經(jīng)濟(jì)收入得到較大提高，在生態(tài)環(huán)境治理、全社會(huì)參與、環(huán)保投資等方面探索出諸多成功經(jīng)驗(yàn)；④生態(tài)環(huán)境政策還存在一些亟待解決的問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境建設(shè)多以各個(gè)部門主導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)，有些政策缺乏充足的科學(xué)依據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償政策缺乏總體還需進(jìn)一步完善，環(huán)境政策實(shí)施效果評(píng)估，反饋環(huán)節(jié)還較薄弱等。針對(duì)這些問(wèn)題，本文最后提出建議。

關(guān)鍵詞西部；環(huán)境政策；回顧；評(píng)述；建議

中圖分類號(hào)X321；K903文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2013）10-0044-08

西部是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和自然資源儲(chǔ)備區(qū)，是長(zhǎng)江、黃河等大江大河的發(fā)源地。同時(shí)，我國(guó)的生態(tài)脆弱區(qū)也主要分布在西部地區(qū)，且生態(tài)脆弱程度不同、類型多樣[1]。加上長(zhǎng)期的不合理利用資源，造成西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境趨于惡化，人民群眾的生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響，國(guó)家的生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅[2]。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是從20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)東西部區(qū)域發(fā)展的不平衡問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，成為黨和各級(jí)政府決策的核心問(wèn)題之一[3-4]。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，我國(guó)開(kāi)始致力于探求區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的解決方案與發(fā)展路徑。西部生態(tài)環(huán)境退化是西部發(fā)展的最大約束條件。因此，政府和公眾對(duì)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)都極為關(guān)注，采取各種政策措施遏制西部生態(tài)環(huán)境退化，恢復(fù)和重建西部生態(tài)環(huán)境。尤其是西部大開(kāi)發(fā)政策實(shí)施以來(lái)，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)得到一定遏制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大變化[5-7]。目前，國(guó)家正在實(shí)施第十二個(gè)五年經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，并積極出臺(tái)了新一輪西部開(kāi)發(fā)政策。為研究和探索中國(guó)西部地區(qū)的綠色發(fā)展之路，明確該地區(qū)綠色發(fā)展的總體思路與政策出臺(tái)，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有機(jī)融合，本文對(duì)西部生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行了回顧和梳理，總結(jié)了這些生態(tài)保護(hù)與建設(shè)政策的成功經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問(wèn)題，并提出了下一步制定生態(tài)環(huán)境政策的相關(guān)建議。

1西部環(huán)境政策的時(shí)間特征

新中國(guó)成立以來(lái)，中央政府和各級(jí)地方政府出臺(tái)了各種政策，采取了各種生態(tài)環(huán)境治理措施，人民群眾也自發(fā)地摸索保護(hù)家園的各種辦法?？傮w來(lái)看，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境政策呈階段性特征，大致可分為1949-1977年（改革開(kāi)放以前）、1978-1999年（改革開(kāi)放-西部大開(kāi)發(fā)之前）、2000-2010年（西部大開(kāi)發(fā)十年）3個(gè)階段。

1.11949-1977年，開(kāi)發(fā)帶動(dòng)治理階段

總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期的生態(tài)環(huán)境政策有如下特點(diǎn)：

（1）工礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，環(huán)境污染問(wèn)題還未凸顯，保護(hù)措施主要是針對(duì)生態(tài)問(wèn)題，尤其以治沙造林和黃土高原水土流失治理為主。如成立冀西沙荒造林局（1949），設(shè)立陜北防沙林場(chǎng)（1950），開(kāi)展黃土高原水土流失治理、小流域綜合治理實(shí)踐等[8-10]。

（2）生態(tài)環(huán)境政策以關(guān)注局部出現(xiàn)問(wèn)題的區(qū)域和為了發(fā)展而誕生的短期修復(fù)建設(shè)工程為主，屬因害設(shè)防，缺乏有計(jì)劃、規(guī)?；纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)政策[3]。

（3）生態(tài)治理工作主要圍繞“改善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件”和“以開(kāi)發(fā)帶動(dòng)治理”展開(kāi)的，如梯田的修建、小流域治理等，基本是為了更好地利用土地資源[11]。此外，還有一些政策、治理工程是直接為開(kāi)發(fā)服務(wù)的。如20世紀(jì)50年代寧夏中衛(wèi)市為了修建包蘭鐵路在沙坡頭探索的“麥草方格”固沙治理等[12-13]。

（4）生態(tài)保護(hù)以當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的自主建設(shè)為主，國(guó)家生態(tài)保護(hù)政策較少。

張惠遠(yuǎn)等：中國(guó)西部環(huán)境政策回顧及建議中國(guó)人口·資源與環(huán)境2013年第10期1.21978-1999年，由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)為以保護(hù)為主

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家逐步認(rèn)識(shí)到西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)的迫切性，啟動(dòng)和探索西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，對(duì)西部的支持力度不斷加大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度也加大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)進(jìn)入新的快速發(fā)展階段[14-15]。一方面，開(kāi)始實(shí)施有計(jì)劃、有步驟、大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程，如三北防護(hù)林體系建設(shè)工程（1978）、草地牧業(yè)綜合示范區(qū)工程（1978）、八片水土保持重點(diǎn)防治工程（1983）、重點(diǎn)流失區(qū)治溝骨干工程（1986）、長(zhǎng)江中上游防護(hù)林體系建設(shè)與水土流失治理工程（1989）、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣建設(shè)工程（1990）、全國(guó)防沙治沙工程（1991，1993）等；另一方面，出臺(tái)了一系列保護(hù)政策和專項(xiàng)規(guī)劃，如《水土保持法》（1991）、《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持專項(xiàng)治理規(guī)劃》（1991）、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1998）、《全國(guó)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1999）等。總體上，這個(gè)階段的生態(tài)環(huán)境政策、工程和措施屬于啟動(dòng)和探索階段，國(guó)家對(duì)西部的政策逐漸由開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向以保護(hù)為主。逐漸認(rèn)識(shí)到多個(gè)方面舉頭并進(jìn)的生態(tài)建設(shè)模式，法律等保障措施開(kāi)始被提到議事日程。

1.32000-2010年，全面實(shí)施保護(hù)和建設(shè)

實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，是黨中央面向新世紀(jì)做出的重大決策。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是西部大開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)之一，也成為實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的根本和切入點(diǎn)[16]。在2000-2010年十年間，一是編制完成《全國(guó)水土保持規(guī)劃綱要》、《退耕還林工程規(guī)劃》和《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》等一批重要規(guī)劃，在西部生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作中發(fā)揮了非常重要的指導(dǎo)作用；二是在《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》（2000）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（2005）、國(guó)家“十一五”規(guī)劃（2006）、《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》（2007）等國(guó)家重大政策文件中多次明確把西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為工作重點(diǎn)，為西部資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)提供了政策保障；三是在之前的生態(tài)建設(shè)工程延續(xù)的基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了眾多新的治理工程和措施，包括退耕還林還草、天然林保護(hù)、三北防護(hù)林工程、長(zhǎng)江中上游水土流失治理、京津風(fēng)沙源治理、三江源生態(tài)工程、青海湖生態(tài)工程、塔里木河流域綜合治理工程、沙漠化控制與沙化土地修復(fù)、石漠化治理等；四是在京津風(fēng)沙源治理工程、長(zhǎng)江和黃河上中游水土保持重點(diǎn)防治工程、國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程等建設(shè)范圍內(nèi)積極推行生態(tài)修復(fù)理念，全部實(shí)行了封育保護(hù)。五是在科技支撐方面，國(guó)家自然科學(xué)基金委組織開(kāi)展“中國(guó)西部環(huán)境和生態(tài)科學(xué)”重大研究計(jì)劃[17]，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布了《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，這些成果對(duì)西部區(qū)域開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)具有戰(zhàn)略意義。如果按照國(guó)家主體功能區(qū)的規(guī)劃對(duì)號(hào)入座，西部生態(tài)脆弱地區(qū)基本上屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)[18]。

總的來(lái)說(shuō)，這個(gè)階段屬于大規(guī)模建設(shè)階段，多項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程同時(shí)實(shí)施，資金投入較大，初見(jiàn)成效；這一階段具有明顯的工程帶動(dòng)、政策拉動(dòng)、科技推動(dòng)、法制促動(dòng)的快速發(fā)展階段；保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主，依靠自然的力量恢復(fù)植被；水、大氣等環(huán)境治理受到重視；生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷深化，治理措施趨于科學(xué)合理，體現(xiàn)出綜合性。

2西部環(huán)境政策的空間特征2.1自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置

設(shè)立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)西部地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境的有效手段之一。截至2009年底，全國(guó)保護(hù)區(qū)總面積為14 774.68萬(wàn) hm2，其中西部地區(qū)12 255.39 hm2，占82.95%。從自然保護(hù)區(qū)面積在各?。ㄊ?、區(qū)）的分布情況來(lái)看，分布最廣的四個(gè)省份分別為西藏、青海、新疆和內(nèi)蒙古，均位于西部地區(qū)，由此可見(jiàn)國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持力度之大（見(jiàn)表1）。從不同類型生態(tài)保護(hù)區(qū)在全國(guó)的分布情況來(lái)看，99.85%的荒漠生態(tài)保護(hù)區(qū)、93.46%草原草甸保護(hù)區(qū)和70%以上的內(nèi)陸濕地自然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)、森林生態(tài)保護(hù)區(qū)和地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)都位于西部地區(qū)，野生植物自然保護(hù)區(qū)在西部地區(qū)的比例也達(dá)到了66%以上（見(jiàn)圖1）。

2.2生態(tài)移民

生態(tài)移民是指為改善生態(tài)貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境并增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，將其超載人口遷到生態(tài)人口承載能力較高的農(nóng)（牧）業(yè)社區(qū)或城鎮(zhèn)郊區(qū)從事農(nóng)、牧業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)或其它職業(yè)，但不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境的一種政府誘導(dǎo)下非自愿移民[19]，是對(duì)人類-自然-經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行人工修復(fù)的實(shí)踐之一[20]。人口外遷、生態(tài)移民已經(jīng)成為解決西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)扶貧開(kāi)發(fā)的重要對(duì)策，在內(nèi)蒙、寧夏、廣西、云南等省區(qū)廣泛展開(kāi)，已取得。