摘要 西部生態(tài)環(huán)境脆弱而屏障作用顯著。在新一輪西部大開發(fā)的背景下，對過去西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與管理政策進行回顧和總結(jié)，辨析其實施成效與存在的問題，并進一步提出相關(guān)政策建議，對今后西部國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義。本文通過對我國西部生態(tài)環(huán)境政策進行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)：①西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境政策在不同階段具有不同特征，改革開放以前（1949-1977年）主要是開發(fā)帶動治理，改革開放-西部大開發(fā)之前（1978-1999年）逐漸由開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo為主，西部大開發(fā)十年期間（2000-2010年）開始全面實施生態(tài)環(huán)境保護和建設；②在空間上，通過自然保護區(qū)設置、生態(tài)移民、財政轉(zhuǎn)移支付和差別化的生態(tài)環(huán)境政策，在一定程度上促進了生態(tài)、社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；③在各項政策和工程實施下，西部生態(tài)環(huán)境退化趨勢得到明顯緩解，同時，農(nóng)牧民的生活條件和經(jīng)濟收入得到較大提高，在生態(tài)環(huán)境治理、全社會參與、環(huán)保投資等方面探索出諸多成功經(jīng)驗；④生態(tài)環(huán)境政策還存在一些亟待解決的問題，如生態(tài)環(huán)境建設多以各個部門主導，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)，有些政策缺乏充足的科學依據(jù)，生態(tài)補償政策缺乏總體還需進一步完善，環(huán)境政策實施效果評估，反饋環(huán)節(jié)還較薄弱等。針對這些問題，本文最后提出建議。

關(guān)鍵詞西部；環(huán)境政策；回顧；評述；建議

中圖分類號X321；K903文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）10-0044-08

西部是我國重要的生態(tài)屏障和自然資源儲備區(qū)，是長江、黃河等大江大河的發(fā)源地。同時，我國的生態(tài)脆弱區(qū)也主要分布在西部地區(qū)，且生態(tài)脆弱程度不同、類型多樣[1]。加上長期的不合理利用資源，造成西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境趨于惡化，人民群眾的生產(chǎn)、生活受到嚴重影響，國家的生態(tài)安全受到嚴重威脅[2]。改革開放以來，特別是從20世紀90年代以來，我國東西部區(qū)域發(fā)展的不平衡問題已經(jīng)成為我國重大的經(jīng)濟和社會問題，成為黨和各級政府決策的核心問題之一[3-4]。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，我國開始致力于探求區(qū)域發(fā)展不平衡問題的解決方案與發(fā)展路徑。西部生態(tài)環(huán)境退化是西部發(fā)展的最大約束條件。因此，政府和公眾對西部生態(tài)環(huán)境保護和建設都極為關(guān)注，采取各種政策措施遏制西部生態(tài)環(huán)境退化，恢復和重建西部生態(tài)環(huán)境。尤其是西部大開發(fā)政策實施以來，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到一定遏制，社會經(jīng)濟發(fā)生了重大變化[5-7]。目前，國家正在實施第十二個五年經(jīng)濟建設計劃，并積極出臺了新一輪西部開發(fā)政策。為研究和探索中國西部地區(qū)的綠色發(fā)展之路，明確該地區(qū)綠色發(fā)展的總體思路與政策出臺，促進西部經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的有機融合，本文對西部生態(tài)環(huán)境政策進行了回顧和梳理，總結(jié)了這些生態(tài)保護與建設政策的成功經(jīng)驗，找出存在的問題，并提出了下一步制定生態(tài)環(huán)境政策的相關(guān)建議。

1西部環(huán)境政策的時間特征

新中國成立以來，中央政府和各級地方政府出臺了各種政策，采取了各種生態(tài)環(huán)境治理措施，人民群眾也自發(fā)地摸索保護家園的各種辦法?？傮w來看，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境政策呈階段性特征，大致可分為1949-1977年（改革開放以前）、1978-1999年（改革開放-西部大開發(fā)之前）、2000-2010年（西部大開發(fā)十年）3個階段。

1.11949-1977年，開發(fā)帶動治理階段

總體來說，這個時期的生態(tài)環(huán)境政策有如下特點：

（1）工礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，環(huán)境污染問題還未凸顯，保護措施主要是針對生態(tài)問題，尤其以治沙造林和黃土高原水土流失治理為主。如成立冀西沙荒造林局（1949），設立陜北防沙林場（1950），開展黃土高原水土流失治理、小流域綜合治理實踐等[8-10]。

（2）生態(tài)環(huán)境政策以關(guān)注局部出現(xiàn)問題的區(qū)域和為了發(fā)展而誕生的短期修復建設工程為主，屬因害設防，缺乏有計劃、規(guī)?；纳鷳B(tài)環(huán)境保護政策[3]。

（3）生態(tài)治理工作主要圍繞“改善當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件”和“以開發(fā)帶動治理”展開的，如梯田的修建、小流域治理等，基本是為了更好地利用土地資源[11]。此外，還有一些政策、治理工程是直接為開發(fā)服務的。如20世紀50年代寧夏中衛(wèi)市為了修建包蘭鐵路在沙坡頭探索的“麥草方格”固沙治理等[12-13]。

（4）生態(tài)保護以當?shù)剞r(nóng)牧民的自主建設為主，國家生態(tài)保護政策較少。

張惠遠等：中國西部環(huán)境政策回顧及建議中國人口·資源與環(huán)境2013年第10期1.21978-1999年，由開發(fā)轉(zhuǎn)為以保護為主

改革開放以來，國家逐步認識到西部地區(qū)生態(tài)建設的迫切性，啟動和探索西部地區(qū)的生態(tài)保護工作。隨著我國綜合國力的提升，對西部的支持力度不斷加大，財政轉(zhuǎn)移支付力度也加大，生態(tài)環(huán)境保護和建設進入新的快速發(fā)展階段[14-15]。一方面，開始實施有計劃、有步驟、大規(guī)模的生態(tài)建設工程，如三北防護林體系建設工程（1978）、草地牧業(yè)綜合示范區(qū)工程（1978）、八片水土保持重點防治工程（1983）、重點流失區(qū)治溝骨干工程（1986）、長江中上游防護林體系建設與水土流失治理工程（1989）、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣建設工程（1990）、全國防沙治沙工程（1991，1993）等；另一方面，出臺了一系列保護政策和專項規(guī)劃，如《水土保持法》（1991）、《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持專項治理規(guī)劃》（1991）、《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》（1998）、《全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》（1999）等。總體上，這個階段的生態(tài)環(huán)境政策、工程和措施屬于啟動和探索階段，國家對西部的政策逐漸由開發(fā)轉(zhuǎn)向以保護為主。逐漸認識到多個方面舉頭并進的生態(tài)建設模式，法律等保障措施開始被提到議事日程。

1.32000-2010年，全面實施保護和建設

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，是黨中央面向新世紀做出的重大決策。加強生態(tài)環(huán)境保護和建設是西部大開發(fā)的重點任務和戰(zhàn)略目標之一，也成為實施西部大開發(fā)的根本和切入點[16]。在2000-2010年十年間，一是編制完成《全國水土保持規(guī)劃綱要》、《退耕還林工程規(guī)劃》和《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》等一批重要規(guī)劃，在西部生態(tài)保護和建設工作中發(fā)揮了非常重要的指導作用；二是在《生態(tài)環(huán)境保護綱要》（2000）、《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（2005）、國家“十一五”規(guī)劃（2006）、《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》（2007）等國家重大政策文件中多次明確把西部生態(tài)環(huán)境建設作為工作重點，為西部資源開發(fā)、生態(tài)保護提供了政策保障；三是在之前的生態(tài)建設工程延續(xù)的基礎上，又出臺了眾多新的治理工程和措施，包括退耕還林還草、天然林保護、三北防護林工程、長江中上游水土流失治理、京津風沙源治理、三江源生態(tài)工程、青海湖生態(tài)工程、塔里木河流域綜合治理工程、沙漠化控制與沙化土地修復、石漠化治理等；四是在京津風沙源治理工程、長江和黃河上中游水土保持重點防治工程、國家水土保持重點建設工程等建設范圍內(nèi)積極推行生態(tài)修復理念，全部實行了封育保護。五是在科技支撐方面，國家自然科學基金委組織開展“中國西部環(huán)境和生態(tài)科學”重大研究計劃[17]，國家環(huán)境保護部和中國科學院聯(lián)合發(fā)布了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，國務院頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，這些成果對西部區(qū)域開發(fā)和環(huán)境保護具有戰(zhàn)略意義。如果按照國家主體功能區(qū)的規(guī)劃對號入座，西部生態(tài)脆弱地區(qū)基本上屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)[18]。

總的來說，這個階段屬于大規(guī)模建設階段，多項生態(tài)建設工程同時實施，資金投入較大，初見成效；這一階段具有明顯的工程帶動、政策拉動、科技推動、法制促動的快速發(fā)展階段；保護優(yōu)先、預防為主，依靠自然的力量恢復植被；水、大氣等環(huán)境治理受到重視；生態(tài)環(huán)境保護和建設的認識不斷深化，治理措施趨于科學合理，體現(xiàn)出綜合性。

2西部環(huán)境政策的空間特征2.1自然保護區(qū)的設置

設立自然保護區(qū)是保護西部地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境的有效手段之一。截至2009年底，全國保護區(qū)總面積為14 774.68萬 hm2，其中西部地區(qū)12 255.39 hm2，占82.95%。從自然保護區(qū)面積在各?。ㄊ?、區(qū)）的分布情況來看，分布最廣的四個省份分別為西藏、青海、新疆和內(nèi)蒙古，均位于西部地區(qū)，由此可見國家對西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設支持力度之大（見表1）。從不同類型生態(tài)保護區(qū)在全國的分布情況來看，99.85%的荒漠生態(tài)保護區(qū)、93.46%草原草甸保護區(qū)和70%以上的內(nèi)陸濕地自然保護區(qū)、野生動物自然保護區(qū)、森林生態(tài)保護區(qū)和地質(zhì)遺跡保護區(qū)都位于西部地區(qū)，野生植物自然保護區(qū)在西部地區(qū)的比例也達到了66%以上（見圖1）。

2.2生態(tài)移民

生態(tài)移民是指為改善生態(tài)貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境并增加當?shù)剞r(nóng)民的收入，將其超載人口遷到生態(tài)人口承載能力較高的農(nóng)（牧）業(yè)社區(qū)或城鎮(zhèn)郊區(qū)從事農(nóng)、牧業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)或其它職業(yè)，但不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境的一種政府誘導下非自愿移民[19]，是對人類-自然-經(jīng)濟復合生態(tài)系統(tǒng)進行人工修復的實踐之一[20]。人口外遷、生態(tài)移民已經(jīng)成為解決西部生態(tài)環(huán)境建設和經(jīng)濟扶貧開發(fā)的重要對策，在內(nèi)蒙、寧夏、廣西、云南等省區(qū)廣泛展開，已取得。