摘要中國(guó)西部地區(qū)，因其獨(dú)特的地理位置和地形、地貌特點(diǎn)而形成的生態(tài)地理單元，在中國(guó)乃至于整個(gè)亞洲地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)中具有極其重要的地位，然而，西部地區(qū)是中國(guó)生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，西部生態(tài)環(huán)境得到了明顯的改善，但依然存在水資源失調(diào)，干旱災(zāi)害嚴(yán)重，植被破壞、水土流失嚴(yán)重，荒漠化加劇，風(fēng)沙災(zāi)害蔓延等生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境惡化降低了整個(gè)西部地區(qū)對(duì)人類活動(dòng)的承載能力，使自然災(zāi)害強(qiáng)度加劇并且頻度增加，造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)的突出損失、增加了社會(huì)發(fā)展成本、限制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和方向。由此，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)顯得尤為重要，刻不容緩。鑒于此，本文分析了西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀以及實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)的意義，闡析了生態(tài)保護(hù)建設(shè)目前的概況，在此基礎(chǔ)上，深入分析了西部生態(tài)保護(hù)建設(shè)存在的問題，結(jié)合西部地區(qū)的現(xiàn)狀給出了相關(guān)建議：西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)、建設(shè)的管理體制進(jìn)行改革和完善，建立中央宏觀綜合管理部門統(tǒng)一主管的、地方政府負(fù)總責(zé)和執(zhí)行的政策框架；不斷加大草地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和建設(shè)力度；協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，積極發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的替代產(chǎn)業(yè)，改變當(dāng)前不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和土地資源的利用模式，降低農(nóng)村特別是生態(tài)脆弱地區(qū)的人地壓力，迅速開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，完善資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，將替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入到生態(tài)建設(shè)工程之中；建立西部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，全面評(píng)估西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為未來的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃提供科學(xué)決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞中國(guó)西部；生態(tài)保護(hù)建設(shè)；生態(tài)系統(tǒng)

中圖分類號(hào)X3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2013）

西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)多樣，具有保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、水資源和農(nóng)牧產(chǎn)品供給、生物多樣性等重要生態(tài)功能，因其特殊的自然地理氣候條件對(duì)我國(guó)其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有跨區(qū)域的影響， 是維持我國(guó)整體生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的要害地區(qū)， 加上其本身生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)脆弱，一旦遭到人為的破壞， 很難恢復(fù)， 若不給予特別保護(hù)， 西部生態(tài)環(huán)境惡化不僅阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展， 而且直接影響我國(guó)中部與東南部地區(qū)的全面發(fā)展[1]。目前，西部地區(qū)由于其區(qū)域自身自然地理?xiàng)l件不足、人類活動(dòng)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的壓力以及長(zhǎng)期的不合理開發(fā)，水土流失、土地沙漠化、水環(huán)境惡化和植被破壞等嚴(yán)重問題愈發(fā)明顯。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)被列為重要內(nèi)容，使得西部生態(tài)環(huán)境得到了明顯的改善，不僅造福西部，而且惠及全國(guó)。盡管西部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程及政策取得了一定的成就，但不少生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程，在工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和可持續(xù)性等諸多方面存在亟待解決的重大問題，生態(tài)環(huán)境仍處于局部在改善、整體在惡化的狀態(tài)，環(huán)境問題仍很嚴(yán)峻。

1西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況

西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，組成復(fù)雜，且區(qū)域差異顯著，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。西部地區(qū)地域遼闊，自然條件復(fù)雜，根據(jù)中國(guó)科學(xué)院開展的遙感調(diào)查，主要分為6類生態(tài)系統(tǒng)：草原生態(tài)系統(tǒng)，約占西部土地總面積的42.91%；森林生態(tài)系統(tǒng)，約占16.43%；農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，約占10.00%；聚落生態(tài)系統(tǒng)，約占0.52%；濕地生態(tài)系統(tǒng)，約占3.19%；其它生態(tài)系統(tǒng)，約占26.94%。同時(shí)，西北地區(qū)地處干旱、半干旱地帶，多黃土高原和沙漠盆地，生態(tài)環(huán)境脆弱，由于降水量少，氣候干燥，除冰雪融化產(chǎn)生的徑流外，水資源貧乏，僅占西部水資源總量的16%；西南地區(qū)多高原山地，降水充沛，地表水和水能資源豐富，占西部水資源量的84%，但巖溶地區(qū)由于水資源儲(chǔ)存條件差表現(xiàn)為干旱缺水；除青藏高原東南部、川渝桂云貴地區(qū)以外，西部其他地區(qū)降水量大多在400 mm以下，區(qū)域差異顯著。此外，目前西部地區(qū)突出的生態(tài)問題有：水資源失調(diào)，干旱災(zāi)害嚴(yán)重；植被破壞、水土流失嚴(yán)重；荒漠化加劇，風(fēng)沙災(zāi)害蔓延等，生態(tài)環(huán)境的惡化降低了整個(gè)西部地區(qū)對(duì)人類活動(dòng)的承載能力[2]，使自然災(zāi)害強(qiáng)度加劇并且頻度增加，造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)的突出損失、增加了社會(huì)發(fā)展成本、限制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和方向。

2中國(guó)西部的主要生態(tài)服務(wù)功能

2.1中國(guó)乃至亞洲的重要生態(tài)屏障

劉紀(jì)遠(yuǎn)等：中國(guó)西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)路徑的探討中國(guó)人口·資源與環(huán)境2013年第10期 西部地區(qū)森林、草原、濕地、冰雪構(gòu)成完整的生態(tài)屏障地帶。青藏高原東南部邊緣形成了從熱帶到寒帶的多種生態(tài)系統(tǒng)，即在祖國(guó)的西南邊陲上形成了一道以森林生態(tài)系統(tǒng)為主體的天然屏障，影響著毗鄰國(guó)家和地區(qū)；而青藏高原中東部是我國(guó)長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，該區(qū)域的草地生態(tài)系統(tǒng)和濕地生態(tài)系統(tǒng)等保障了我國(guó)長(zhǎng)江和黃河流域地區(qū)生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)期穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。以內(nèi)蒙古高原為主體的中國(guó)北方草原作為中北亞地區(qū)戈壁、沙漠南緣的綠色屏障，一直發(fā)揮著阻止沙漠前移、減少風(fēng)沙入河、削弱強(qiáng)風(fēng)卷攜起沙能力的重要作用，是我國(guó)北方的重要生態(tài)保障。除了自然形成的生態(tài)地理單元之外，國(guó)家在西部地區(qū)布設(shè)數(shù)量眾多的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化了其生態(tài)屏障功能。

2.2提供水資源和農(nóng)牧產(chǎn)品

西部地區(qū)水資源豐富，畜牧業(yè)發(fā)達(dá)。西部地區(qū)是長(zhǎng)江、黃河、黑河、瀾滄江、珠江等大江大河的發(fā)源地和主要集水區(qū)。特別是位于青藏高原腹地的青海三江源地區(qū)，河源地區(qū)冰川積雪的季節(jié)性凍融，發(fā)育了眾多湖泊，形成了世界上面積最大的高海拔濕地群，更有“中華水塔”的美譽(yù)。長(zhǎng)江流域46%、珠江流域64%的水資源由本區(qū)提供，西部地區(qū)水能資源豐富，占全國(guó)可開發(fā)量的70%，西電東送為東部地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供能源。我國(guó)的五大牧區(qū)均分布在西部地區(qū)，為國(guó)家提供了大量的優(yōu)質(zhì)肉、奶、毛絨、皮革產(chǎn)品。由于西部地區(qū)獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件，產(chǎn)出大量的特色農(nóng)產(chǎn)品。

2.3重要的生物多樣性聚積區(qū)

西部地區(qū)地域遼闊，氣候、地形和基質(zhì)等自然條件復(fù)雜，生境類型多樣，西部地區(qū)擁有高原、山地、丘陵、谷地、盆地等地貌類型，分別有寒溫性、溫性、暖溫性、暖熱性和熱性等氣候類型，有森林、草地、農(nóng)田、荒漠、濕地等生態(tài)系統(tǒng)類型。為多種生物種類棲息、生長(zhǎng)、繁衍提供了優(yōu)越的環(huán)境條件，生物多樣性極為豐富。西部地區(qū)是我國(guó)最為重要的生物多樣性基因庫(kù)，集中分布了許多特有的珍稀野生動(dòng)植物物種。物種多樣性表現(xiàn)為哺乳動(dòng)物約占全國(guó)的52%，爬行動(dòng)物占1/3，兩棲動(dòng)物占50%，各類動(dòng)物特有種約占全國(guó)的50%-80%。植物種類更為多樣，僅苔蘚植物就占全國(guó)的近1/2，特有種占全國(guó)的1/4。青藏高原更是世界上山地生物物種最主要的分與形成中心，是全球25個(gè)生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)之一。

3生態(tài)保護(hù)建設(shè)概況

西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署以來，相繼啟動(dòng)了一系列重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工程，包括：退耕還林還草、天然林保護(hù)、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、已墾草原退耕還草、長(zhǎng)江中上游防護(hù)林、長(zhǎng)江中上游水土流失治理、“三北”防護(hù)林、濕地保護(hù)、三江源生態(tài)工程、青海湖生態(tài)工程、塔里木河流域綜合治理工程、沙漠化控制與沙化土地修復(fù)、石漠化治理、退化植被修復(fù)和重建、野生瀕危動(dòng)植物保護(hù)即自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、流域生態(tài)保護(hù)、區(qū)域生態(tài)綜合整治、受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與重建等。自2000年以來，全面停止3 000多萬(wàn)hm2天然林采伐，減少森林資源消耗量6 100多萬(wàn)m3，調(diào)減商品木材產(chǎn)量1 230多萬(wàn)m3，新增林草面積1 460多萬(wàn)hm2，其中新增森林面積860多萬(wàn)hm2，工程區(qū)內(nèi)森林覆蓋率增加3.72%；到2009 年中央累計(jì)投入資金176 億元，在六大草原牧區(qū)和云南、寧夏等8 省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，圍欄建設(shè)4 503.5 萬(wàn)hm2，其中禁牧圍欄2 216.5 萬(wàn)hm2，休牧圍欄2 201.4 萬(wàn)hm2，劃區(qū)輪牧圍欄85.6 萬(wàn)hm2；退化草原補(bǔ)播改良970.9萬(wàn)hm2；巖溶地區(qū)草地治理試點(diǎn)10.7 萬(wàn)hm2。工程區(qū)內(nèi)的平均植被蓋度為64%，比非工程區(qū)提高12個(gè)百分點(diǎn)；高度、鮮草產(chǎn)量和可食鮮草產(chǎn)量分別為21.3 cm、3 185 kg/hm2和2 713.5 kg/hm2，比非工程區(qū)分別提高36.2%、75.1%和84.1%[3]。

4生態(tài)保護(hù)建設(shè)存在的問題

4.1部門主導(dǎo)執(zhí)行模式不盡合理，工程缺乏針對(duì)性和協(xié)調(diào)性我國(guó)分散的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的管理體制導(dǎo)致了我國(guó)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)總體上表現(xiàn)為“部門主導(dǎo)”的政策執(zhí)行模式，由于生態(tài)建設(shè)主要由中央財(cái)政投資，許多地區(qū)與部門希望在中央投資中多爭(zhēng)取到一些資源。因此，各部門和各地區(qū)相應(yīng)的部門多立足本位去爭(zhēng)取工程立項(xiàng)，在制定計(jì)劃時(shí)片面強(qiáng)調(diào)本部門特點(diǎn)，造成了許多不合理結(jié)果?！安块T主導(dǎo)”模式在一定程度上導(dǎo)致了地方政府和工程區(qū)農(nóng)牧民的主動(dòng)性與自主調(diào)控能力不足，在區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境治理的綜合效益發(fā)揮不夠，地方政府沒有主導(dǎo)權(quán)，工程所需配套政策不足，難以適應(yīng)工程完善和后續(xù)發(fā)展要求，更達(dá)不到區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；幾大生態(tài)工程隸屬不同的部門管理，生態(tài)建設(shè)工程缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，生物措施和工程措施不能達(dá)到很好的銜接，工程布局和建設(shè)內(nèi)容要么缺乏明確合理的分工，要么存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象，造成了科技支撐的缺位、滯后和脫節(jié)，使得生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)論證階段得不到有效的科技支撐；政出多門，不同部門、不同區(qū)域之間政策的不一致導(dǎo)致了盲目攀比、資源的浪費(fèi)以及效果異化。

4.2草地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)重視不夠，持續(xù)退化趨勢(shì)沒有得到根本扭轉(zhuǎn)在西部大開發(fā)中，也實(shí)施了草地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)得項(xiàng)目，但對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)仍重視不夠，持續(xù)退化趨勢(shì)沒有得到根本扭轉(zhuǎn)[4]。首先，草原監(jiān)理和技術(shù)人員少，不能滿足草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作的需要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，西部平均每150萬(wàn)畝草原只有1名草原監(jiān)理人員，目前的人員狀況和條件難以保證完成如此繁重的草原監(jiān)理任務(wù)；平均每100萬(wàn)畝草地只有1名技術(shù)人員，草原技術(shù)綜合服務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)階段草原生態(tài)保護(hù)工作的需要。其次，草原生態(tài)鏈缺失，鼠害治理效果差。超載放牧和鼠害是草地退化的兩個(gè)最主要的因素。超載放牧，草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方式粗放，安排方式不合理等因素，會(huì)導(dǎo)致草地退化。鼠害對(duì)草地具有極大破壞性，不僅影響植物的正常生長(zhǎng)和繁殖，減少草地植被蓋度，而且破壞土壤結(jié)構(gòu)，加速地表蒸發(fā)和水土流失。若草地退化嚴(yán)重，鼠類則會(huì)向未退化和輕度退化的地區(qū)遷移，這使鼠害對(duì)草地的影響更加突出。再次，重視退化草地的治理，忽略原生草地的保護(hù)。在西部所有的草地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程中，都只重視對(duì)退化草地治理和恢復(fù)，很少考慮不退化或輕度退化的原生草地的保護(hù)。

4.3替代產(chǎn)業(yè)短時(shí)間內(nèi)難以形成規(guī)模，農(nóng)牧民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)未得到根本解決符合西部地區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)難以形成規(guī)模，農(nóng)牧民的生計(jì)未從根本上得到解決。退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等措施在一定程度上限制和改變了西部地區(qū)農(nóng)牧民的生產(chǎn)方式，但其并沒有創(chuàng)造非種植業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，客觀上影響了農(nóng)牧民的收入，而且新的退耕還林政策也沒有相關(guān)配套措施去提升農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變就業(yè)、從事非傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)的能力，僅通過延長(zhǎng)工程補(bǔ)助期和解決農(nóng)牧戶基本口糧和生活問題，無法從根本上解決農(nóng)牧戶的替代生計(jì)和發(fā)展問題。此外，由于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境本身較為脆弱，社會(huì)資本相對(duì)薄弱，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際特點(diǎn)的替代產(chǎn)業(yè)難以短時(shí)間內(nèi)建立、并形成規(guī)模。在新一輪補(bǔ)貼期限結(jié)束后，如果替代產(chǎn)業(yè)和替代生計(jì)沒有很好建立起來，農(nóng)牧戶復(fù)墾、超載的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

4.4生態(tài)環(huán)境和工程成效的監(jiān)測(cè)與評(píng)估滯后

國(guó)家級(jí)的西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系尚未建立，工程的成效評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，主要以覆蓋率和生產(chǎn)力等表象性指標(biāo)為主，極少考慮土壤、植被群落結(jié)構(gòu)等指標(biāo)。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)于西部地區(qū)過去幾十年生態(tài)系統(tǒng)退化的真實(shí)過程及其成因不能全面掌握，對(duì)生態(tài)建設(shè)工程所取得的生態(tài)成效及其存在問題也無法科學(xué)評(píng)估、快速揭示，直接影響了未來規(guī)劃制定的科學(xué)性和針對(duì)性，影響到工程的科學(xué)決策與滾動(dòng)實(shí)施。此外，地方上監(jiān)測(cè)能力建設(shè)滯后，對(duì)已經(jīng)執(zhí)行的工程成效說不清楚，也嚴(yán)重影響了生態(tài)工程的滾動(dòng)實(shí)施與決策。

4.5生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)未建立，資源開發(fā)補(bǔ)償政策有待完善生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)部分行業(yè)和省份已有較好的試點(diǎn)，但國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制到目前為止仍停留在呼吁、宣傳階段。事實(shí)上，科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償，有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于堅(jiān)持公有原則和永續(xù)利用原則，更好地體現(xiàn)生態(tài)資源擁有的間接社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值；有利于正確化解生態(tài)資產(chǎn)大量“蒸發(fā)性”流失；有利于改正各種扭曲的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。迅速建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于保護(hù)好西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌推進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、妥善解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)工程區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活困難等問題具有戰(zhàn)略意義[5]。

西部地區(qū)資源開發(fā)補(bǔ)償政策也不完善。在西部大開發(fā)過程中，“西電東送”、“西氣東輸”以及其他礦產(chǎn)資源與能源開發(fā)等重大工程，對(duì)西部資源開發(fā)和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但資源開發(fā)在當(dāng)?shù)厮鶐淼纳鷳B(tài)環(huán)境成本并沒有完全包含在這些工程的建設(shè)和運(yùn)行成本中，地方政府實(shí)際上要承擔(dān)這些生態(tài)環(huán)境成本。這種較低的資源稅征管體制，既不能有效調(diào)節(jié)收入和保護(hù)資源，不能體現(xiàn)煤炭開采社會(huì)成本內(nèi)在化和建立補(bǔ)償機(jī)制的要求，也不利于煤炭資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政優(yōu)勢(shì)。

5生態(tài)保護(hù)建設(shè)政策建議

5.1改革和完善生態(tài)保護(hù)、建設(shè)的管理體制

改革過去“部門主導(dǎo)”的政策執(zhí)行模式，建立中央宏觀綜合管理部門統(tǒng)一主管的、地方政府負(fù)總責(zé)和執(zhí)行的政策框架[6]。首先，改革和完善現(xiàn)行生態(tài)管理體制，整合分散于各部門的相關(guān)生態(tài)管理內(nèi)容，科學(xué)規(guī)劃生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目。在總結(jié)既有生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程及政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制訂西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)、恢復(fù)和建設(shè)的整體計(jì)劃。建立綜合部門規(guī)劃協(xié)調(diào)，各部門分工協(xié)作的合作機(jī)制，聯(lián)合開展生態(tài)綜合治理工作。建議以國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)為綜合協(xié)調(diào)和主管部門，對(duì)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目在國(guó)家層面上進(jìn)行有效整合。其次，完善西部?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)“負(fù)總責(zé)”的制度和機(jī)制。具體來說，即由省區(qū)政府負(fù)本省區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)之總責(zé)，組織專家起草和規(guī)劃本地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)方案，經(jīng)中央主管部門論證后，交由省區(qū)組織實(shí)施，由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)建設(shè)展開動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和綜合成效評(píng)價(jià)。第三，建立國(guó)家大型生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目的科技支撐機(jī)制。在體制上建立、健全科研單位與專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)在工程的前期規(guī)劃研究、工程實(shí)施和驗(yàn)收過程中的深入?yún)⑴c和決策支持的機(jī)制。因地制宜地制定科學(xué)規(guī)劃，快速及時(shí)地提供監(jiān)管信息，科學(xué)、準(zhǔn)確地進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，以保證生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)能按照自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)規(guī)律開展。第四，統(tǒng)籌制定生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)利用的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。一方面，要逐步取消目前單一的生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目任務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃長(zhǎng)效的建設(shè)和管理機(jī)制，綜合考慮生態(tài)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)保護(hù)、治理、恢復(fù)、管理、利用和發(fā)展等問題，逐漸將單一的種草、種樹和禁牧、禁采工程轉(zhuǎn)變?yōu)榧鷳B(tài)修復(fù)、保護(hù)、長(zhǎng)期管理和可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期業(yè)務(wù)工作，從而在機(jī)制上保證生態(tài)建設(shè)區(qū)具有長(zhǎng)期的建設(shè)和保護(hù)規(guī)劃、穩(wěn)定的管理體系、持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，要將生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和科學(xué)合理利用結(jié)合起來，根據(jù)不同地區(qū)、不同植被的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)已恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用方案，將單純、絕對(duì)的退耕、禁牧、禁采等轉(zhuǎn)變?yōu)橛行ПＷo(hù)和科學(xué)合理利用。第五，以生態(tài)保護(hù)綜合建設(shè)區(qū)為基本單元，因地制宜的設(shè)計(jì)生態(tài)建設(shè)方案。根據(jù)生態(tài)保護(hù)綜合建設(shè)區(qū)的實(shí)際情況，制定和實(shí)施有針對(duì)性的、科學(xué)的、長(zhǎng)期的恢復(fù)和建設(shè)戰(zhàn)略，按照生態(tài)學(xué)中的自然地帶適宜性原則，規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)建設(shè)內(nèi)容，同時(shí)，在投資標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、政策標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面根據(jù)各建設(shè)區(qū)的具體情況，因地制宜的進(jìn)行設(shè)計(jì)。

5.2加大草地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和建設(shè)力度

加大草原執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)力度，盡快建立一支高素質(zhì)的草原監(jiān)督管理隊(duì)伍，著力改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和服務(wù)手段，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)功能，盡快將禁牧減畜、草原管理、工程設(shè)施管理等工作納入法制化軌道，是鞏固草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成果的根本保障[7]。

盡快建立健全草原技術(shù)推廣服務(wù)體系，提高技術(shù)服務(wù)能力和水平，加大退化草地治理、草地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、預(yù)警體系建設(shè)等方面的基礎(chǔ)研究，進(jìn)一步加快草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)步伐，提高草地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的科技含量，為生態(tài)治理項(xiàng)目提供科技支撐。抓好草原管護(hù)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)草原管護(hù)力量，在每個(gè)村牧委會(huì)一級(jí)設(shè)立公益管護(hù)崗位，每個(gè)村牧委會(huì)設(shè)若干名草原管護(hù)員，草原管護(hù)員在縣草原監(jiān)理站和鄉(xiāng)人民政府的指導(dǎo)下開展草原管護(hù)工作。對(duì)于未退化和輕度退化的原生草地，要采取切實(shí)可行的保護(hù)措施，除了圍欄外，要加強(qiáng)鼠害的監(jiān)測(cè)，并采取以生物滅鼠為主、化學(xué)藥物滅鼠為輔的鼠害綜合防治措施。生態(tài)滅鼠是利用生態(tài)系統(tǒng)中自然存在的食物鏈進(jìn)行種群間的自然調(diào)控，從根本上惡化鼠害的生存環(huán)境，不僅可以達(dá)到草地鼠害的生態(tài)控制，而且具有生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的多層面收益。

5.3協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)替代產(chǎn)業(yè)生態(tài)恢復(fù)和重建的根本途徑只能是協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，改變當(dāng)前不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和土地資源的利用模式，降低農(nóng)村特別是生態(tài)脆弱地區(qū)的人地壓力，將替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入到生態(tài)建設(shè)工程之中。

在生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工程實(shí)施區(qū)，首要保證農(nóng)牧戶的生計(jì)安全，在基本土地保障的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)地調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)西部地區(qū)的非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較惡劣，人均土地資源并不豐富，生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力低下，當(dāng)?shù)鼐用裆钕鄬?duì)比較貧困。因此，在不能保證較大面積的人均土地面積情況下，生態(tài)工程應(yīng)當(dāng)規(guī)劃有必要的移民減壓、口糧補(bǔ)助、就地安排入職等措施[8]。在傳統(tǒng)土地利用方式之下，陡坡和其它邊際土地的墾殖造成了天然植被的破壞，帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。森林和草原等植被的恢復(fù)必須改革傳統(tǒng)的坡耕地種植方式，代之以可持續(xù)的土地利用方式。政府應(yīng)著力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和后勁，促進(jìn)土地利用方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，將脫貧與生態(tài)環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)恢復(fù)建設(shè)結(jié)合起來。此外，非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移對(duì)西部地區(qū)緩解人地壓力、轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變土地利用模式，至關(guān)重要。改變當(dāng)前農(nóng)民、牧民和林農(nóng)諸多“不可持續(xù)”的土地和資源利用模式，根本的途徑只能是通過充分利用市場(chǎng)機(jī)制來促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口向城市和東、中部地區(qū)的逐漸遷移，逐漸減少過多農(nóng)業(yè)人口對(duì)生態(tài)承載力有限之土地和資源的壓力。

5.4迅速開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，完善資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制

西部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)具有顯著的社會(huì)公益性，中央政府應(yīng)當(dāng)迅速開展重點(diǎn)生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，同時(shí)完善資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制[9]。

建立和完善多元化的森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，加快建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于受益主體難以明確界定的森林生態(tài)服務(wù)，在短期內(nèi)，政府應(yīng)建立健全森林生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償基金制度，并逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在長(zhǎng)期，可通過立法形式設(shè)立生態(tài)稅，為森林生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償提供穩(wěn)定的資金來源。對(duì)于受益主體相對(duì)明確的森林生態(tài)服務(wù)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建立森林生態(tài)服務(wù)收費(fèi)制度。此外，可積極參與國(guó)際林業(yè)碳匯交易、建立綠色碳基金或森林綠色彩票等方式，拓展森林生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償渠道和資金來源。加快研究和落實(shí)以重大草原保護(hù)建設(shè)工程為內(nèi)容的工程性補(bǔ)償制度，以征用、使用草原付費(fèi)為特征的利用性補(bǔ)償制度和以超載減畜補(bǔ)貼、草畜平衡補(bǔ)貼、種草補(bǔ)貼、牧草種子補(bǔ)貼等為主要內(nèi)容的鼓勵(lì)性補(bǔ)償制度。實(shí)行積極穩(wěn)妥的草原生態(tài)移民政策，緩解人口對(duì)草原的壓力。

建立跨省區(qū)的流域水資源生態(tài)補(bǔ)償和賠償，建立濕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和濕地占用補(bǔ)償政策。主要圍繞水資源、水環(huán)境保護(hù)和水污染防治，由中央政府協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，建立以省際橫向補(bǔ)償或賠償為主，中央財(cái)政引導(dǎo)或獎(jiǎng)勵(lì)為輔的利益補(bǔ)償機(jī)制；建立起下游對(duì)上游水資源、水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償和上游對(duì)下游超標(biāo)排污或環(huán)境責(zé)任事故賠償?shù)碾p向責(zé)任機(jī)制。濕地保護(hù)與恢復(fù)工程會(huì)在一定程度上限制周邊社區(qū)對(duì)濕地資源的利用，因此理當(dāng)對(duì)原來長(zhǎng)期使用濕地資源的居民提供一定的生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)濕地生物多樣性特別重要的地區(qū)，采用租賃和買斷土地使用權(quán)的辦法，為濕地保護(hù)提供更好的保障，與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)湖泊與濕地實(shí)行類似基本農(nóng)田保護(hù)的占補(bǔ)平衡政策，對(duì)濕地占用實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金用于濕地恢復(fù)。

也應(yīng)進(jìn)一步改革、調(diào)整和完善資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，增加資源開發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益并用于地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)事業(yè)[10-11]。首先要抓緊推進(jìn)資源價(jià)格改革步伐，切實(shí)建立起反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度以及污染損失成本、代內(nèi)與代際公平成本的價(jià)格形成機(jī)制。其次，要積極推進(jìn)資源稅費(fèi)制度重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各方特別是對(duì)資源型城市的合理補(bǔ)償，并適當(dāng)提高資源開發(fā)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高央企分支機(jī)構(gòu)的煤炭企業(yè)所得稅預(yù)繳比例，將石油、天然氣企業(yè)所得稅給留適當(dāng)比例；擴(kuò)展資源補(bǔ)償價(jià)款的用途，增加能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等。

5.5建立西部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，全面評(píng)估西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)建立區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)過程綜合監(jiān)測(cè)與評(píng)估關(guān)鍵技術(shù)體系，全面評(píng)估過去生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效，并為未來的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃提供科學(xué)決策依據(jù)。

研究并建立適合中國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的生態(tài)系統(tǒng)綜合監(jiān)測(cè)與評(píng)估指標(biāo)體系，研究并完成生態(tài)系統(tǒng)綜合評(píng)估規(guī)范；以現(xiàn)代空間信息技術(shù)為支撐，建立30年以來中國(guó)西部地區(qū)完整的時(shí)間序列數(shù)據(jù)庫(kù)，研制數(shù)據(jù)-模型-軟件一體化的生態(tài)參數(shù)遙感反演子系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)分析子系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)子系統(tǒng)，開發(fā)數(shù)據(jù)/成果庫(kù)管理與信息發(fā)布子系統(tǒng)，集成形成中國(guó)西部地區(qū)陸地生態(tài)系統(tǒng)綜合監(jiān)測(cè)與評(píng)估運(yùn)行平臺(tái)；分析1978年以來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革和生產(chǎn)力提高的背景情況下，西部地區(qū)不同空間尺度上生態(tài)系統(tǒng)的空間格局、不同生態(tài)系統(tǒng)類型的宏觀結(jié)構(gòu)特征、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)空間分布與變化過程；在對(duì)過去30年主要生態(tài)系統(tǒng)演化過程和邊界空間位置變化全面分析的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)生態(tài)系統(tǒng)的支持功能、供給功能和調(diào)節(jié)功能的現(xiàn)狀，模擬分析其變化過程，在大尺度上開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能模擬與典型驗(yàn)證，分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能演化規(guī)律；以中國(guó)北方防風(fēng)固沙功能區(qū)、青藏高原三江源水土保持功能區(qū)為示范，研究開發(fā)脆弱生態(tài)恢復(fù)典型區(qū)生態(tài)系統(tǒng)綜合監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)，并基于該系統(tǒng)分析脆弱生態(tài)系統(tǒng)演變態(tài)勢(shì)，提煉不同典型區(qū)域水土保持、荒漠化防治、退化植被系統(tǒng)恢復(fù)、高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)等生態(tài)綜合治理模式；在模擬分析各種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之間的相互轉(zhuǎn)換和平衡關(guān)系的基礎(chǔ)上，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能區(qū)劃，研究地區(qū)之間的生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)關(guān)系和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立用戶界面友好的典型脆弱生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償決策支持系統(tǒng)。

（編輯：王愛萍）

參考文獻(xiàn)（References）

[1]周珂，王權(quán)典，陳特. 我國(guó)西部生態(tài)安全的法制保障[J]. 中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)， 2002， （4）：98-104.[Zhou Ke， Wang Quandian， Chen Te. The Legal Guarantee of Ecosecurity in Western China[J]. Journal of Renmin University of China， 2002，（4）：98-104.]

[2]孫志東. 美國(guó)西部開發(fā)的教訓(xùn)看我國(guó)西部生態(tài)保護(hù)的重要性[J].環(huán)境保護(hù)， 2002， （6）：38-39.[Sun Zhidong. Talk About the Importance of Ecological Protection in West China Using the Lessons of Developing West America[J]. Environmental Protection， 2002， （6）：38-39.]

[3]全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告[R]. 中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部， 2009.[National Grassland Monitoring Report[R]. Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China， 2009.]

[4]張立中. 中國(guó)草原利用、保護(hù)與建設(shè)評(píng)析及政策建議[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2012， 33（5）：523-528.[Zhang Lizhong. Policy Recommendations and Assessment of Grasslands Utilization， Protection and Construction in China[J]. Research of Agricultural Modernization， 2012， 33（5）：523-528.]

[5]蔣升湧，陸發(fā)安. 建立西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干問題研究[J]. 市場(chǎng)論壇， 2007， （1），27-32.[Jiang Shengyong， Lu Faan. Several Studies on Ecological Compensation Mechanism in Western[J]. Market Forum， 2007，（1），27-32.]

[6]李清源. 西部生態(tài)建設(shè)的制約因素分析及策略選擇. 青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2005， （2）：20-23.[LI Qingyuan. Analysis of the Restrictive Factors and Strategic Choice of Ecological Construction in Western Area of China[J]. Journal of Qinghai Normal University：Philosophy and Social Sciences Edition， 2005， （2）：20-23.]

[7]劉云芬，包宗武，包桂蘭. 草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)淺析[J]. 內(nèi)蒙古草業(yè)， 2003，15（1）：23-24.[Liu Yunfen，Bao Zongwu， Bao Guilan.Analysis of Grassland Ecological Protection Construction[J]. Journal of Inner Mongolia Prataculture， 2003，15（1）：23-24.]

[8]朱淑芳. 發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)是西部農(nóng)業(yè)的出路[J]. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)， 2001，5：4-6.[Zhu Shufang. Way Out of Western China’s Agriculture[J]. Ecological Economy， 2001，（5）：4-6.]

[9]王信，尹杞月. 建立西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策探討[J]. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2009，（2）：161-164.[Wang Xin， Yin Qiyue. The Countermeasures of Establishing Western Area Ecologic Compensation Mechanism[J]. Ecological Economy， 2009， （2）：161-164.]

[10]Zhou Wei， Wu Kangping. The Optimal Depletion of Exhaustible Resource under Different Commitment[J]. Chinese Journal of Population， Resources and Environment， 2002，10（2）60-66.

[11]胡德勝.西部自然資源開發(fā)與西部可持續(xù)發(fā)展關(guān)系芻論[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012， 32（2）：59-65.[Hu Desheng. Preliminary Research on the Relation between Natural Resources Development and Sustainable Development of Chinese Western Regions[J]. Journal of Xi’an Jiaotong University：Social Sciences Edition， 2012， 32（2）：59-65.]