作者簡介：關(guān)強(qiáng)（1989—），男，漢族，內(nèi)蒙古烏蘭察布人，蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2011級碩士研究生，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

摘要：隨著地方政府行政權(quán)力和財(cái)政權(quán)力的不斷提高，地方政府對我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生越來越大的推動力，但是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國地方政府職能必須轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政其增長甄別和和因勢利導(dǎo)作用，建立符合我國要素稟賦及有利于潛在后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資和必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，催化新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對工業(yè)化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中的外部性活動予以補(bǔ)貼，保障經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型和平穩(wěn)快速的增長。

關(guān)鍵詞：地方政府；要素稟賦；后發(fā)優(yōu)勢；公共產(chǎn)品；分力集團(tuán)

一、引言

對于任何擁有公平視角的人來說，中國過去30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必定稱得上是一個(gè)奇跡：我們的年平均經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到9.7%，絕對貧困人口大幅度下降，中國社會不僅日益繁榮，而且總體上保持相對穩(wěn)定快速的發(fā)展。但是，我國正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深水期，許多深層次矛盾和問題都與政府越來越密切地交織在一起，政府也就不可避免地被推到了改革的前臺，使得人們廣泛地爭議地方政府的職能邊界。

二、轉(zhuǎn)型期我國地方政府的職能

改革開放之前，我國實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，中央擁有一切重大決策的權(quán)力以及對地方政府決策的最終否決權(quán)，地方政府所擁有的權(quán)力均來自中央政府的授權(quán)。但隨著改革的推進(jìn)，我國開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，轉(zhuǎn)型期內(nèi)，中央逐步下放行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，尤其是財(cái)政包干制和分稅制改革的實(shí)施，使得地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力得到了很大的提升，再加上對地方官員以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治錦標(biāo)賽的實(shí)施，地方政府的積極性就被調(diào)動起來了，在其有力的推動下，國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績大幅改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體企業(yè)異軍突起。此外，隨著地方政府擁有了較大程度的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，并通過晉升錦標(biāo)賽的方式給予了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的正面激勵(lì)，他們更能因地制宜的制定一些相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施。地方政府成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，為了在以GDP增長為核心的官員晉升錦標(biāo)賽中勝出，地方官員就要不遺余力地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長。如何促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，除了盡量擴(kuò)大要素投入之外， 更為關(guān)鍵的是進(jìn)行創(chuàng)新。因此，地方政府往往會在中央能夠容忍的范圍內(nèi)進(jìn)行局部的政策實(shí)驗(yàn)。此外，甚至不需要中央政府強(qiáng)調(diào)，地方政府自身就會注重企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、優(yōu)化政策環(huán)境。毫無疑問，有這種激勵(lì)的地方政府能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此可以看出，在整個(gè)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，我國地方政府的職能主要就是地方經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者，直接參與到地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，扮演著“企業(yè)家”的角色。

三、我國地方政府職能轉(zhuǎn)變

不可否認(rèn)，地方政府在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到了十分強(qiáng)大的助推作用，是我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中一支重要的經(jīng)濟(jì)力量，促使我國從落后的農(nóng)業(yè)國一躍成為目前世界上第二大經(jīng)濟(jì)體。但我們也必須清醒的認(rèn)識到，我國地方政府仍存在一系列問題，諸如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國地方政府的經(jīng)濟(jì)職能越位、市場監(jiān)管職能實(shí)施不合理、服務(wù)職能不強(qiáng)等，這會在很大程度阻礙我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。鑒于此，我國地方政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，保障我國經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型及長期快速平穩(wěn)的增長。

（一）充分發(fā)揮比較優(yōu)勢、加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

有一重要前提是我們不能忽視的，政府職能轉(zhuǎn)變并不是終極目標(biāo)，尤其對我國這樣處在轉(zhuǎn)型期的后進(jìn)國家而言，旨在希望通過政府職能轉(zhuǎn)變來更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的收斂。對于任何經(jīng)濟(jì)體的任何給定的時(shí)點(diǎn)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都內(nèi)生決定于該時(shí)點(diǎn)上的要素稟賦，因此，隨著要素稟賦結(jié)構(gòu)的不斷變化，該經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將偏離原來發(fā)展階段下的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的不斷升級，經(jīng)濟(jì)體中企業(yè)所采用的技術(shù)也會越來越復(fù)雜，生產(chǎn)和市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，遠(yuǎn)距離市場交易越來越多。因而，為了給新升級的產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)降低成本，并使其達(dá)到生產(chǎn)可能性邊界，就需要教育、金融、法律和硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面同時(shí)做出相應(yīng)改進(jìn)。但是，單個(gè)企業(yè)無法有效內(nèi)部化所有這些成本，而多個(gè)企業(yè)之間也無法進(jìn)行自發(fā)協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施的改善需要集體行動。這時(shí)，地方政府的作用就凸顯出來了，地方政府可以進(jìn)行這些基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也可以積極協(xié)調(diào)各方的行動，為改善基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮積極作用。我國地方政府擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，可以決定轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此，地方政府在退出對經(jīng)濟(jì)的直接參與的同時(shí)，要轉(zhuǎn)向?qū)κ袌龊推髽I(yè)的協(xié)調(diào)，按照比較優(yōu)勢原則，建立和鞏固一批符合本轄區(qū)稟賦結(jié)構(gòu)的特色產(chǎn)業(yè)，特色企業(yè)，形成特色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級和多樣化。

（二）重構(gòu)地方政府與市場和企業(yè)的關(guān)系

政府與市場、企業(yè)的關(guān)系是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題，所以必須處理好這三者之間的關(guān)系，這樣才能順利實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。林毅夫強(qiáng)調(diào)，企業(yè)是以利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體，要想使企業(yè)自發(fā)進(jìn)入和選擇符合要素稟賦結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，該經(jīng)濟(jì)的價(jià)格體系就必須反應(yīng)要素的相對稀缺性，而只有有競爭型的市場才能做到這一點(diǎn)。因此，無論在哪一個(gè)發(fā)展水平上，我國地方政府都要充分發(fā)揮市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)性作用，遠(yuǎn)離直接配置資源，弱化微觀管理，轉(zhuǎn)變角色及其經(jīng)濟(jì)職能，著力通過政府改革促使地方政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向強(qiáng)化市場型政府的轉(zhuǎn)變；其次，隨著我國要素稟賦結(jié)構(gòu)的不斷變化，其潛在比較優(yōu)勢也會發(fā)生變化，這就出現(xiàn)了信息不足的問題即哪些新產(chǎn)業(yè)符合這一新的比較優(yōu)勢。所以，轄區(qū)內(nèi)先驅(qū)產(chǎn)業(yè)的嘗試就成為產(chǎn)業(yè)成功升級必不可少的條件。無論成功失敗，這些先驅(qū)產(chǎn)業(yè)都會帶來有價(jià)值的信息外部性。如若成功，其成功的經(jīng)驗(yàn)為潛在的后來者提供了免費(fèi)而且有價(jià)值的信息，但先驅(qū)企業(yè)并不能獲得壟斷租金，轄區(qū)其他新的企業(yè)會加入該行業(yè)與之競爭，謀取利益。即使先行者失敗了，他們失敗的經(jīng)歷也為其他企業(yè)提供了而有用的知識。然而，他們卻要自己承擔(dān)失敗的成本。也就是說，先行者投資的社會價(jià)值通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人價(jià)值，他們投資成功的收益和失敗的成本并不對稱。因此，地方政府除了在改善硬件和軟件基礎(chǔ)設(shè)施中發(fā)揮積極作用外，還應(yīng)對先驅(qū)企業(yè)產(chǎn)生的外部性進(jìn)行補(bǔ)償。最后，地方政府要實(shí)現(xiàn)對企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，遠(yuǎn)離企業(yè)的微觀運(yùn)行，建立為企業(yè)提供微觀服務(wù)的新體制，例如包括制定各種政策、法律、規(guī)則以及建立對任何企業(yè)和投資組織都公平的投資環(huán)境，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)信息的整合與交流，為企業(yè)提供及時(shí)、完整和充分的信息服務(wù)。

（三）積極推進(jìn)公共服務(wù)

根據(jù)斯密的政府職能論，就推進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及人民福祉角度來說，政府職能的本質(zhì)內(nèi)涵在于向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。事實(shí)上，對于實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家來說，市場實(shí)現(xiàn)對社會資源的有效配置或者說市場效率的增進(jìn)，必須依賴以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為核心內(nèi)容的政府職能的有效行使。然而在這方面，我國地方政府做的差強(qiáng)人意，其在公共產(chǎn)品供給中的顯現(xiàn)出諸多弊端與缺陷，例如，在中西部地區(qū)和一些較低層級的地方政府，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，廣大農(nóng)村的文化教育、合作醫(yī)療、社會保障等長期以來的不到重視等。因此，我國地方政府必須轉(zhuǎn)變其公共產(chǎn)品提供職能。

首先，地方政府對于轄區(qū)內(nèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給可適當(dāng)引入市場競爭而非單純的政府管制，這樣可降低公共產(chǎn)品的供給價(jià)格，提高供給效率，加速產(chǎn)品革新，豐富產(chǎn)品種類，提高產(chǎn)品質(zhì)量，滿足居民多樣化的需求，使得資源配置進(jìn)一步優(yōu)化；其次，地方政府應(yīng)以積極主動的姿態(tài)調(diào)查轄區(qū)居民的生存現(xiàn)狀，評估公民對公共產(chǎn)品的需求，對出現(xiàn)損毀現(xiàn)象的額公共產(chǎn)品應(yīng)盡快翻修并定期維護(hù)，并可適當(dāng)新增無法通過整改或翻新方式獲取的公共產(chǎn)品，注重預(yù)防而非補(bǔ)救；最后，地方政府要因地制宜，結(jié)合本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、資源、人口、公民需求等實(shí)際情況來提供供產(chǎn)品，切記盲目追求“大”、“多”、“全”，要突出地方特色，避免資金浪費(fèi)，防止公共產(chǎn)品走入“面子工程”、“形象工程的”歧途。

（四）制止分力集團(tuán)的掠奪

同經(jīng)濟(jì)主體類似，政府也有其自身的利益，會追求其自身的利益最大化。那么，我國地方政府強(qiáng)力的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和行政管制必然會造成特殊利益集團(tuán)的尋租，會有人利用合法或者非法的手段得到占有租金的特權(quán)，進(jìn)行權(quán)錢交易，獲得高額收入。按照奧爾森理論，經(jīng)過長時(shí)期的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民主社會會出現(xiàn)許多成功地采取集體行動的特殊利益集團(tuán)，他們會利用社會成員的“大多數(shù)”集體行動的困難影響和把持政府的政策，實(shí)現(xiàn)有利于自己的利益分配。隨著我國政府部門的利益獨(dú)立化、地方政府利益的主體化以及壟斷權(quán)力推動和參與形成分利聯(lián)盟，使得“大數(shù)弱群化”即社會成員中“大多數(shù)”成為弱勢群體，導(dǎo)致社會不公正，形成“少數(shù)剝削多數(shù)”的現(xiàn)象。諸如房地產(chǎn)聯(lián)盟導(dǎo)致居高不下的房產(chǎn)價(jià)格、醫(yī)藥分利聯(lián)盟使廣大患者處于弱勢地位、出租車分利聯(lián)盟的提價(jià)不能反映消費(fèi)者利益，等等。因此，我國地方政府要增強(qiáng)對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約的保護(hù)，推動政府立足于社會的公共利益，增強(qiáng)政府與社會經(jīng)濟(jì)增長的共榮利益，制止集分立團(tuán)的掠奪以保障民間的投資和生產(chǎn)動機(jī)。

四、結(jié)論

我國的特殊國情決定了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不可替代性，然而我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，只有正確地發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟(jì)職能、正確處理政府與市場和企業(yè)之間的關(guān)系、建立符合我國要素稟賦的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才能使我國的經(jīng)濟(jì)更具國際競爭力，縮短甚至趕上發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平.同樣，地方政府的職能轉(zhuǎn)變也需要中央政府的支持，希望中央政府能夠盡快轉(zhuǎn)變對地方政府以GDP為核心的考核標(biāo)準(zhǔn)，加速地方政府的職能轉(zhuǎn)變。（作者單位：蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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