作者簡介：楊鹿村，男，河南鹿邑縣，廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院2012級碩士研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

馮春陽，男，河南鄭州人，廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院2012級碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)史。

摘要：20世紀(jì)80年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度加快，城市空間的擴(kuò)張對周邊農(nóng)業(yè)用地的大量占用，使得被征用土地的農(nóng)民，即我們常講的失地農(nóng)民，已經(jīng)成為一個新的群體。在征地過程中喪失土地的農(nóng)民，由于獲得的補償和社會保障是十分有限，使得他們的生活難以得到保障。在現(xiàn)有法律框架下的我國農(nóng)村土地征用補償制度雖幾經(jīng)修改，但只是補償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，仍存在諸多缺陷，引發(fā)不少的社會矛盾。在我國集中精力解決三農(nóng)問題之際，這個問題不能不引起人們的關(guān)注，探討由征地引發(fā)的社會矛盾和問題的解決辦法已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：征地制度；失地農(nóng)民；補償；保障

引言

中國是一個有著幾千年傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民對土地的依賴性比較強。著名的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第認(rèn)為，“土地是財富之母”斯密甚至把土地視作產(chǎn)生價值的唯一源泉。這表明，土地本身具有經(jīng)濟(jì)功能，農(nóng)民可以通過它進(jìn)行生產(chǎn)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，獲得經(jīng)濟(jì)收入。土地也是具有保障功能，不僅為農(nóng)民提供日?；镜纳畋Ｕ希乙蔡峁┝司蜆I(yè)的機(jī)會，從農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地這個過程中，失地農(nóng)民并不是土地的所有者而是使用者的身份，因為我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民本身只有使用權(quán)無所有權(quán)，農(nóng)業(yè)用地首先還是政府去使用的，所以政府就會以很低的價格從農(nóng)民手中得到土地，這樣使農(nóng)民的手里土地越來越少，政府就會從中獲益。在這樣的情況下使得失地農(nóng)民的權(quán)益受到更大的損害，很長時間以來，各個地方這種現(xiàn)象總是出現(xiàn)，不僅造成了大量農(nóng)民失去土地，而且還對我們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)造成了很大影響，如果這樣下去一定會激發(fā)很激烈的社會矛盾。對于這種情況，國家提出了從根本上去防止和保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不受到威脅的手段，從立法的角度，從法律上去規(guī)范保護(hù)土地的重要性。依法保障失地農(nóng)民的權(quán)益，加大對征地程序的規(guī)范以及在征地過程中權(quán)益保護(hù)，使農(nóng)民在農(nóng)村生活中活的有尊嚴(yán)。

一、我國目前的征地制度對農(nóng)民基本權(quán)益損害的原因

（一）土地征用的范圍不明確，征地程序缺乏監(jiān)督

我國的土地征用的程序和標(biāo)準(zhǔn)都比較寬泛而且籠統(tǒng)，不能從具體的法律的條文去具體規(guī)定，造成我國的地方政府征用土地時，隨意性很大不能依法去征用土地，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，將土地征用分為農(nóng)業(yè)用地以及非農(nóng)用地之分。目前，我國實際土地征用如交通、水利、國防、文教衛(wèi)生、國家機(jī)關(guān)等公共公益事業(yè)單位所需用地而進(jìn)行的土地征用才真正體現(xiàn)集體利益目的征用，而另一方面的征用時滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要去征用的，目前存在的許多地方出現(xiàn)征地過程的相互混淆，沒有認(rèn)真按照具體的土地使用方案和具體的土地規(guī)劃去執(zhí)行，地方政府為了滿足所謂的集體利益，用強制的手段去強行征收，沒有做到征用過程中程序的透明，從而導(dǎo)致土地征用的到處泛濫，從而引發(fā)激烈矛盾。

目前在征地過程中，政府擔(dān)任中間人的角色，從農(nóng)民手中得到土地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，為了地方利益發(fā)展和自己政績的提高，不惜犧牲農(nóng)民的基本利益。為此，必須合理公正地提出土地征用的法律程序，即逐步實現(xiàn)征地過程中的透明程度，依法進(jìn)行監(jiān)督，制定合理的法律程序，規(guī)定征地范圍標(biāo)準(zhǔn)的條目，做到切實保障失地農(nóng)民的切身利益。

（二）土地征用過程中補償標(biāo)準(zhǔn)過低

在征地補償政策的運用過程中，根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標(biāo)準(zhǔn)和國家有關(guān)統(tǒng)計顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5%-10%，村一級得25%-30%，政府及部門得60%-70%，可見補償標(biāo)準(zhǔn)顯然是偏低的，從這樣數(shù)字可以看出我國在征地過程中的補償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)與一些失地農(nóng)民的純收益相比，補償標(biāo)準(zhǔn)低，甚至低于失地農(nóng)民的純收益。同時，還體現(xiàn)在征地補償費遠(yuǎn)低于土地的出讓收益、土地的真實市場價格以及城市居民的生活保障，失地農(nóng)民的土地真正不能從市場經(jīng)濟(jì)的角度去評估，只是按照一般的甚至低于市場價格去出售，地方政府沒有一個合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展?？傊?，現(xiàn)有的補償，無法做到對被征地農(nóng)民的基本生活和發(fā)展做到有效的保障。

（三） 失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制不完善

從我國農(nóng)村開始實施包產(chǎn)到戶以來，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性確實有了很大的提高，但是從改革開放以來隨著城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展和擴(kuò)大，我國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地的比例有了很大程度的下降，非農(nóng)業(yè)用地的比例加大，從而失地農(nóng)民的社會保障問題就出現(xiàn)很大的漏洞，基本上的補償只是一次性的貨幣補償，沒有從根本上去保證失地農(nóng)民的基本生活。還有農(nóng)民失去土地后雖然獲得短暫的生活補助但是對于補助用完以后，基本上生活困難，難以得到保障。而且失地農(nóng)民沒有后續(xù)的經(jīng)濟(jì)來源，沒有基本的生活技能，只能靠政府補助然而農(nóng)村的社會保障體系至今仍未有效建立起來。由于政府沒有將失地農(nóng)民納入社會保障體系的范圍，失地農(nóng)民也就只能關(guān)注眼前利益，考慮的是今天能拿到多少征地補償，很少考慮以后的出路問題，也很少去關(guān)心其他的問題，再者征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，沒有基本的區(qū)分，不知道應(yīng)該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去補償。所以很大程度失地農(nóng)民的基本保障是無法落實的，影響失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活。

二、保障失地農(nóng)民的權(quán)益和利益的基本策略

我們必須按照中央一號文件的要求去不斷的建立和完善我國征用制度，從根本上去保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益，按照合理的土地定價標(biāo)準(zhǔn)的原則，改革征地制度，完善征地程序，嚴(yán)格按照國家和地方政府的標(biāo)準(zhǔn) ，征地必須符合土地利用規(guī)劃和基本用途，及時給予失地農(nóng)民一定的補償，進(jìn)一步完善我國的征地制度，維護(hù)和保障失地農(nóng)民權(quán)益利益。我們可以采取以下措施。

（一） 明確土地征用項目條目，加大征地過程的透明度

按照征收農(nóng)民土地的具體標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行最低的征收標(biāo)準(zhǔn)。征收應(yīng)以公共利益為目的，國家應(yīng)明確界定公益性和非公益性的范圍，國家征收農(nóng)民集體土地 ， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用于不以盈利為目的、為社會公眾服務(wù)、效益為社會共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)以及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目。在土地征用過程中一定要強調(diào)這些條目的明確，嚴(yán)格審查征地者的資格和手續(xù)的合法性，切實做到責(zé)任到各個執(zhí)行部門，依法審批。對征地過程中的違法現(xiàn)象必須嚴(yán)格按照法律追究責(zé)任，做到土地征用的范圍的明確。征用的過程對失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)，在此過程中對程序要公開這樣才能明白土地用在什么的名義之下，這樣才能真正做到征地過程的透明。

（二）加大對失地農(nóng)民的補償力度

目前的失地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并且補償?shù)牧Χ纫膊粔颍瑢κУ剞r(nóng)民的基本的生活和保障做不到基本上保證。我們國家和政府的補償只是單純的從貨幣的補償這個途徑去解決的，一旦這樣的話，只是解決了一時的需要，并不能從根本上去解決失地農(nóng)民的補償?shù)某掷m(xù)性，我們應(yīng)該從以下幾點去解決：

一是建立合理的征地補償和利益分享機(jī)制，逐步核準(zhǔn)，提高用地補償標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價，在統(tǒng)一征地時實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。二是要對失地農(nóng)民的基本技能的培訓(xùn)，這樣才能在失去土地的同時還可以保證基本的生活，不僅是對其貨幣的補償而且還是永久的受益的事情。三是引入市場機(jī)制，從而促進(jìn)土地價格的合理定價，這是提高土地補償?shù)目茖W(xué)依據(jù)，也是建立完善土地補償機(jī)制和社會保障機(jī)制的依據(jù)，從根本上解決失地農(nóng)民利益補償問題的重要前提。

（三） 建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度

建立和完善失地農(nóng)民的社會保障是失地農(nóng)民安身立命的最基本的條件，妥善解決和安置失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活已經(jīng)刻不容緩，對于目前的失地農(nóng)民的生存狀況真的不容樂觀，各種矛盾和爭端在農(nóng)村不斷發(fā)生，為了保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益，我們應(yīng)該更加主動去建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度，國家的統(tǒng)一政策和地方的具體政策應(yīng)相互配合，整體推進(jìn)，逐步建立起完善的失地農(nóng)民的社會保障制度體系，國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時制定統(tǒng)一的有關(guān)失地農(nóng)民社會保障的法律制度。我們可以從失地農(nóng)民最需要的養(yǎng)老、醫(yī)療保險開始逐步建立起完善的失地農(nóng)民的社會保障制度體系。在征地收益的分配上，國家應(yīng)該明確規(guī)定各地征地收益應(yīng)向失地農(nóng)民傾斜，并規(guī)定一定的比例，確保社保資金的落實。建議國土資源部出臺規(guī)定，除土地安置補償費外，地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例作為專項基金，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中得到實惠.在現(xiàn)行政策制度框架內(nèi)，建立失地農(nóng)民社會保險制度必然存在資金缺口，必須建立多元化的社會保險費用籌集機(jī)制。通過這樣的方式才能解決目前這種狀況，保障失地農(nóng)民基本的生活。

三、 結(jié)束語

我國是一個農(nóng)業(yè)大省，隨著城市化的發(fā)展農(nóng)業(yè)用地的范圍會不斷的縮小，中央一號文件指出一定保持農(nóng)業(yè)用地的紅線的原則，不能從根本上超越的，這樣才能保證我國最基本的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)是我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，糧食更是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。我們必須采取有效的措施去保證基本的穩(wěn)定。從以上的問題分析，我國征地制度下的失地農(nóng)民的基本保障制度是不完善的，失地農(nóng)民的基本權(quán)益和最低的生活保證不能給予很好的解決。面對這樣的形式以及目前的農(nóng)村的現(xiàn)狀，我們更應(yīng)該清醒的認(rèn)識到形式的嚴(yán)峻以及面臨基本社會穩(wěn)定的狀況，失地農(nóng)民的保障問題已經(jīng)提到關(guān)鍵的時期，不能解決這樣的問題，那么就很難保證我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的穩(wěn)固。所以，我國政府要采取各項措施去解決面臨的問題，用法律的手段不斷完善我國征地制度的征用程序，不斷提高失地農(nóng)民的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，要做到不僅要貨幣的補償而且還要做到建立和完善社會保障體系，讓失地農(nóng)民有個更長遠(yuǎn)的保障，才能真調(diào)動農(nóng)民的積極性，才能真正做到利為民所謀的政策主旨，才能保證我國的基本穩(wěn)定。（作者單位：廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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