作者簡(jiǎn)介：王越卿，1994年，女，漢族，山西運(yùn)城，大學(xué)本科，公共管理研究方向。

摘要：住房問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。而現(xiàn)行廉租房政策的對(duì)象主要是具有城市戶口的雙重困難家庭，但是排斥了失地農(nóng)民和農(nóng)民工等住房弱勢(shì)群體，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市中出現(xiàn)了越來(lái)越多的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工的住房問(wèn)題亟需解決。近幾年來(lái)，住房政策的制定也開始越來(lái)越關(guān)注這類群體。然而，農(nóng)民工住房問(wèn)題的解決依然任重而道遠(yuǎn)。本文主要分析了農(nóng)民工在廉租房政策中被忽視的原因，并提出了解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；廉租房政策；住房問(wèn)題

引言：中國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民工是城市建設(shè)的主要力量，然而他們的住房問(wèn)題卻難以解決。住宅權(quán)是公民維持其生存的基本權(quán)利，農(nóng)民工的住房問(wèn)題必須得到有效的解決。本文寫作的目的是為了從更多的角度來(lái)分析農(nóng)民工這類弱勢(shì)群體在住房政策中被排斥的原因，從而找尋解決問(wèn)題的方法，并提出不僅可以通過(guò)完善廉租房政策來(lái)解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，還能夠通過(guò)加強(qiáng)這類弱勢(shì)群體的自身建設(shè)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)來(lái)解決。而大多數(shù)學(xué)者只提出了通過(guò)完善住房政策解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，卻忽視了經(jīng)濟(jì)因素和農(nóng)民工的主觀能動(dòng)性。農(nóng)民工住房問(wèn)題的解決，將有利于激發(fā)這個(gè)群體投身城市建設(shè)的積極性，推動(dòng)城市化進(jìn)程；也將有利于緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、住房弱勢(shì)群體的定義及特點(diǎn)：

“住房弱勢(shì)群體是指其個(gè)人及家庭住房達(dá)不到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)的、有困難的群體”（邱冬陽(yáng)、王牧，2003：125）。住房弱勢(shì)群體的特點(diǎn)主要有：（1）他們的收入很低，且收入穩(wěn)定性很差，他們依靠自己的力量難以改變住房弱勢(shì)地位。（2）他們的住房條件在最低住房標(biāo)準(zhǔn)以下，很多人無(wú)房，或者居住在危舊房、甚至是工棚里。（3）住房商品化、市場(chǎng)化無(wú)法解決他們的住房問(wèn)題，需要通過(guò)政府、金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)捐助來(lái)解決。

其中，農(nóng)民工是住房弱勢(shì)群體中一個(gè)很特殊的群體，在住房弱勢(shì)群體中占有相當(dāng)大的比例。他們沒(méi)有城市戶口，工作不穩(wěn)定，流動(dòng)于城市和農(nóng)村之間，還面臨著被拖欠工資、被歧視和排斥等困境。因此，為農(nóng)民工提供住房保障需要政府、社會(huì)和農(nóng)民工三者的共同努力。

二、農(nóng)民工在住房問(wèn)題上被邊緣化的原因：

1）政府的政策排斥：

史媛提出，現(xiàn)有住房政策中，廉租房政策是解決城市弱勢(shì)群體住房問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)選擇（史媛，2008：4）。為了解決城市中中低收入者的住房問(wèn)題，國(guó)家建設(shè)了一批保障性住房，其中包括針對(duì)低保用戶的廉租房，低于市場(chǎng)價(jià)格的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房等。有人認(rèn)為部分城市農(nóng)民工廉租房政策的實(shí)施陷入困境，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供經(jīng)濟(jì)適用房而非廉租房。陳思頤系統(tǒng)地分析了為什么廉租房政策相比經(jīng)濟(jì)適用房更有利于解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題。廉租房由于不出售產(chǎn)權(quán)，有錢人不會(huì)因投資性需求而擠進(jìn)購(gòu)房隊(duì)伍，因此不會(huì)出現(xiàn)最應(yīng)得到保障的人得不到保障的情況。而且農(nóng)民工流動(dòng)性很強(qiáng)，沒(méi)有在城市購(gòu)房的意愿（陳思頤，2008：261）。此外，筆者認(rèn)為農(nóng)民工購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房缺乏現(xiàn)實(shí)性。農(nóng)民工作為低收入群體，大多數(shù)還是沒(méi)有什么積蓄，每月的工資只能維持自己的基本生活需求，他們基本上不考慮購(gòu)買住房。農(nóng)民工仍然是農(nóng)村戶口，他們認(rèn)為農(nóng)村才是自己的家，在城市中沒(méi)有歸屬感，所以也不愿意購(gòu)買住房。而且農(nóng)民工也并不了解經(jīng)濟(jì)適用房，甚至不知道存在這樣的保障性住房，他們只知道城市中的住房都是“千金難買”。況且經(jīng)濟(jì)適用房的適用對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)很高，農(nóng)民工難以邁過(guò)這個(gè)高門檻。相對(duì)而言，租房是大多數(shù)農(nóng)民工的選擇，租房的靈活性較強(qiáng)，并且每月的房租還可以接受。因此，廉租房政策是解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的有效政策。

盡管如此，廉租房只是向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房。它的適用對(duì)象必須具有城鎮(zhèn)常住居民戶口，而農(nóng)民工的戶口在農(nóng)村，也就不被包含在內(nèi)。所以，住房政策的排斥和戶籍制度的限制造成了農(nóng)民工無(wú)法租住廉租房。

2）社會(huì)排斥：

從社會(huì)學(xué)角度來(lái)講，農(nóng)民工在住房問(wèn)題上被邊緣化的一個(gè)重要原因是社會(huì)排斥。城市中的人總是給農(nóng)民工貼上一種“標(biāo)簽”，認(rèn)為他們思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)很低，是城市中問(wèn)題的制造者。城市中的環(huán)境差、治安差多數(shù)是由他們?cè)斐傻?。這是一種對(duì)農(nóng)民工的刻板印象，也正是由這種刻板印象導(dǎo)致了城市中不同群體對(duì)他們的排斥。政府制定的政策排斥他們，房地產(chǎn)市場(chǎng)也排斥他們，城市中的公共場(chǎng)所和服務(wù)排斥他們，市民更是排斥他們，農(nóng)民工就這樣被邊緣化了。城市群體的排斥讓農(nóng)民工在城市中沒(méi)有歸屬感，“流動(dòng)人口對(duì)城市身份的不認(rèn)可使他們成為輾轉(zhuǎn)于城市與鄉(xiāng)村之間的‘兩棲人’，他們與鄉(xiāng)村聯(lián)系更密切，不能完全融人城市社會(huì)。這種心理使得流動(dòng)人口不愿在城市購(gòu)置以住房為代表的不動(dòng)產(chǎn)”（王瑞，2007：55）。相比農(nóng)民工，房地產(chǎn)開發(fā)商即使建造保障性住房也更愿意為城市常住人口提供。開發(fā)商選址都盡量遠(yuǎn)離農(nóng)民工聚居區(qū)，因?yàn)榭拷r(nóng)民工聚居區(qū)的房地產(chǎn)收益很低。地方政府也不能正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民工對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)，也將農(nóng)民工群體邊緣化。“由于地方政府往往關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，而廉租房在利益和政績(jī)方面都無(wú)利于地方政府和財(cái)政，在缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督情況下，往往很難調(diào)動(dòng)地方政府的積極性”（汪潔，2009：113）。

3）經(jīng)濟(jì)因素：

筆者認(rèn)為，農(nóng)民工在住房問(wèn)題上被邊緣化的根本原因是經(jīng)濟(jì)制度的不完善。一方面，中國(guó)的通貨膨脹率很高，過(guò)高的房?jī)r(jià)讓人觸目驚心。房地產(chǎn)開發(fā)商在市場(chǎng)上有利可圖的情況下不愿意協(xié)助政府建造保障性住房，政府當(dāng)然很難增加廉租房的數(shù)量，也就不能為農(nóng)民工提供充足的廉租房。另一方面，過(guò)高的房?jī)r(jià)讓農(nóng)民工連房子都租不起。如果房?jī)r(jià)與收入比處于正常范圍內(nèi)，那么農(nóng)民工可以依靠自己的工資來(lái)租房，哪怕是私人租賃房也能夠承擔(dān)得起。最后，物價(jià)的增長(zhǎng)速度超過(guò)了工資的增長(zhǎng)速度，低保線的提高讓很多城市常住居民成為了低保戶，他們占據(jù)了大量的廉租房，農(nóng)民工根本沒(méi)有機(jī)會(huì)入住。

要想改善農(nóng)民工的住房條件，最根本的還是要改善他們的收入狀況。只有不斷完善收入分配制度，保證收入分配的公平、公正，才能更好地解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，提高他們的生活質(zhì)量。農(nóng)民工的住房問(wèn)題不是僅僅依靠制定合理的住房政策就能徹底解決的，要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題還是要依靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

4）農(nóng)民工自身因素：

農(nóng)民工的住房問(wèn)題不能僅僅通過(guò)外部力量來(lái)解決，最重要的還是依靠?jī)?nèi)部力量。農(nóng)民工為了改善自己的住房條件，必須提高自己在城市中的地位，而文化就是農(nóng)民工的有力武器。文化的作用主要體現(xiàn)在：（1）農(nóng)民工通過(guò)學(xué)習(xí)專業(yè)的技能技巧，能夠從事有更高、更穩(wěn)定收入的職業(yè)。（2）農(nóng)民工通過(guò)學(xué)習(xí)文化知識(shí)，能夠樹立維權(quán)意識(shí)、法律意識(shí)，用法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，顯示出自己的尊嚴(yán)和力量。（3）農(nóng)民工能夠認(rèn)識(shí)到組織的重要作用，借助組織的力量來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。農(nóng)民工組織化程度低是提升他們地位的重要障礙?！霸诨菁稗r(nóng)民工群體的廉租房制度中，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工組織化程度很低，還很不成熟，至今沒(méi)有專門性、全國(guó)性的屬于農(nóng)民工自己的群眾組織”（周玉艷，2009：34）。

三、解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的途徑：

1）政府政策改革：

關(guān)于政策改革方面，有兩個(gè)相關(guān)政策備受爭(zhēng)議，一個(gè)是戶籍制度的改革，一個(gè)是廉租房政策的改革。丁富軍和呂萍提出，“建立農(nóng)民工住房保障體系并允許農(nóng)民工有條件地享受城市住房保障政策，或直接取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，都不是解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的最優(yōu)政策，但前者作為漸進(jìn)的決策途徑，還是有助于緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型矛盾的”（丁富軍，呂萍，2010：58）。對(duì)于二元戶籍制度是否應(yīng)當(dāng)變革的問(wèn)題，呂云濤、惠亞婷針對(duì)大、小城市提出了不同的改革意見。他們認(rèn)為，“對(duì)于大城市要適度放寬戶籍限制，在以穩(wěn)定為前提的條件下，有計(jì)劃、分步驟地滿足群眾的落戶愿望，防止人口過(guò)渡膨脹。對(duì)于中小城市和小城鎮(zhèn)，要積極推進(jìn)其建設(shè)，不斷深化小城鎮(zhèn)戶籍及配套制度改革，形成有利于引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)合理流動(dòng)和集聚的機(jī)制”（呂云濤，惠亞婷，2012：323）。不少學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)把流動(dòng)人口納入廉租房的分配對(duì)象，其中王瑞提出，“逐步將符合條件的低收入流動(dòng)人口納入廉租房的分配對(duì)象應(yīng)該成為解決流動(dòng)人口住房問(wèn)題的核心內(nèi)容”（王瑞，2007：58）。

筆者認(rèn)為，廉租房政策需要逐步放寬對(duì)戶籍的限制，但不能完全取消對(duì)農(nóng)民工申請(qǐng)廉租房的限制。農(nóng)民工的流動(dòng)性很強(qiáng)，在城市停留時(shí)間不長(zhǎng)，如果大量流動(dòng)農(nóng)民工入住廉租房，那么農(nóng)民工返回農(nóng)村后就會(huì)有大量廉租房空缺，廉租房的利用率很低，造成資源浪費(fèi)。再者，現(xiàn)今我國(guó)的廉租房房源不足，廉租房數(shù)量有限，無(wú)法保證所有農(nóng)民工都能居住。所以現(xiàn)階段取消對(duì)農(nóng)民工申請(qǐng)廉租房的限制是不現(xiàn)實(shí)的。不過(guò)，政府可以允許那些在城市工作并居住滿一定期限、符合規(guī)定的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)和住房面積標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工申請(qǐng)廉租房。至于期限的長(zhǎng)短，則需要統(tǒng)計(jì)農(nóng)民工的數(shù)量和在城市居住的期限長(zhǎng)短，再結(jié)合城市廉租房的數(shù)量和可提供給農(nóng)民工的數(shù)量，最后做出一個(gè)合理的規(guī)定。

直接取消二元戶籍制度也是不合理的。如果直接取消二元戶籍制度，短期內(nèi)就會(huì)有大量農(nóng)民工涌入城市，城市人口迅速增多，而城市建設(shè)無(wú)法跟進(jìn)，“城市病”更加突顯。這也并不是說(shuō)農(nóng)民工永遠(yuǎn)無(wú)法擁有城市戶口，政府可以制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工能夠申請(qǐng)城市戶口，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就有待研究了。

2）經(jīng)濟(jì)建設(shè)：

解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，最根本的是要穩(wěn)定房?jī)r(jià)、保證收入分配的公平。國(guó)家現(xiàn)在正在努力解決通貨膨脹和收入分配的問(wèn)題，這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題關(guān)系到的不僅僅是農(nóng)民工的住房問(wèn)題，可以說(shuō)是大多數(shù)社會(huì)問(wèn)題的根源所在。

3）農(nóng)民工自身建設(shè)：

農(nóng)民工需要依靠自己的力量提高在城市中的地位。農(nóng)民工可以向政府或非營(yíng)利組織求助，為自身創(chuàng)造學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)科學(xué)文化，提高自身素質(zhì)，努力向更高的階層流動(dòng)。

農(nóng)民工通過(guò)提高組織化程度也能夠改善自己的境況。農(nóng)民工如果形成統(tǒng)一規(guī)范的組織，他們的利益和呼聲就會(huì)更有份量。農(nóng)民工可以借助組織來(lái)獲取更多的社會(huì)資源，改善自己的就業(yè)和住房等境況，維護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵犯。

農(nóng)民工有著吃苦耐勞、勤儉節(jié)約的美德。農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)這些優(yōu)良品質(zhì)，在城市中樹立良好的形象，成為城市建設(shè)的好榜樣，讓農(nóng)民工這一群體受到整個(gè)城市的尊重和敬佩。（作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳思頤，2008，“農(nóng)民工廉租房政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題及對(duì)策研究——以長(zhǎng)沙市為例”，《法制與社會(huì)》，第261頁(yè)。

[2]丁富軍、呂萍，2010，“轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)民工住房問(wèn)題—一種政策過(guò)程的視角”，《公共管理學(xué)報(bào)》第7卷、第1期，第58-66頁(yè)。

[3]呂云濤、惠亞平，2012，“論當(dāng)代中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下戶籍制度改革的路徑”，《農(nóng)業(yè)考古》第1期，第320—324頁(yè)。

[4]邱冬陽(yáng)、王牧，2003，“廉租房——城鎮(zhèn)住房弱勢(shì)群體救助的現(xiàn)實(shí)選擇”，《重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào)》第25卷、第6期，第124—129頁(yè)。

[5]汪潔，2009，“?？谑腥鮿?shì)群體住房保障制度——廉租房制度研究”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》第5期，第112—114頁(yè)。

[6]王瑞，2007，“中國(guó)城市流動(dòng)人口住房問(wèn)題研究——以武漢市為例”，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》第2期，第54—58頁(yè)。

[7]史媛，2008，“城市弱勢(shì)群體的廉租房政策研究”，東北大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[8]周玉艷，2009，“惠及農(nóng)民工群體的廉租房政策研究——基于制度變遷理論”，華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文。