作者簡(jiǎn)介：謝嬈（1990-），女，漢，湖南婁底，公共管理學(xué)說(shuō)是，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，行政管理理論與實(shí)踐。

摘要：隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)和深化，我國(guó)各類社會(huì)組織也在不斷的發(fā)展壯大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是我國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)生、管理、運(yùn)行等方面存在行政化特征，影響了社會(huì)組織作用的充分發(fā)揮，要想加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，有效彌補(bǔ)公共服務(wù)及社會(huì)管理的“市場(chǎng)失靈”和政府“缺位”，形成政府與民間“共同治理”的結(jié)構(gòu)，出路在于去行政化。本文將通過(guò)分析社會(huì)組織行政化的表現(xiàn)、成因，從而提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；行政化；去行政化

社會(huì)組織是解決各種社會(huì)問(wèn)題的自主力量。中國(guó)社會(huì)組織雖然發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但其產(chǎn)生方式、監(jiān)督管理、資金籌集、人事編制和內(nèi)部治理等方面存在明顯的行政化特征。社會(huì)組織的行政化，是指社會(huì)組織在一定程度上被置于政府體系之內(nèi)的現(xiàn)象，出現(xiàn)“準(zhǔn)政府組織”的特征。社會(huì)組織行政化不僅不利于政府職能轉(zhuǎn)變與公民社會(huì)的構(gòu)建，也不利于社會(huì)組織自身功能的發(fā)揮與發(fā)展壯大。為此，必須通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立新型的公共管理理念，加強(qiáng)社會(huì)組織自身能力建設(shè)等方面進(jìn)行改進(jìn)，從而促進(jìn)社會(huì)組織健康良性發(fā)展。

一、我國(guó)社會(huì)組織行政化的表現(xiàn)

1、產(chǎn)生方式官方化

從產(chǎn)生方式來(lái)看，社會(huì)組織的產(chǎn)生主要來(lái)源于以下兩種途徑，一是社會(huì)選擇，二是政府選擇。①目前，我國(guó)大多數(shù)社會(huì)組織是由適應(yīng)黨和政府的工作需要由上而下分化而成的，基本上是官辦社團(tuán)。這類社會(huì)組織的出現(xiàn)的原因在于政府自身能力有限，無(wú)法滿足人們?nèi)找孀兓男枨螅瑸榱司徑膺@個(gè)矛盾，政府把一部分社會(huì)管理事務(wù)的管理權(quán)限委托給社會(huì)組織。它們同政府組織一樣，具有較為嚴(yán)格的組織結(jié)構(gòu)、完善的規(guī)章制度和嚴(yán)格的上下層級(jí)關(guān)系，同時(shí)政府還讓他們合法獲取民間的社會(huì)資源，賦予他們相應(yīng)的工作職責(zé)，要求社會(huì)組織成立時(shí)必須征得其業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，并按照相關(guān)法律、法規(guī)、條例來(lái)注冊(cè)登記，否則，就是非法團(tuán)體。這完全違背了社會(huì)組織的自愿、自主的原則，使得根植于民間的社會(huì)團(tuán)體從產(chǎn)生開(kāi)始就深深地打上了行政化的烙印，帶有濃厚的“官辦“色彩。

2、人事安排行政化

我國(guó)社會(huì)組織的建立主要是自下而上和自上而下兩種方式。在第一類的社會(huì)組織中，由于主要依靠志愿者開(kāi)展活動(dòng)，但是都必須在登記注冊(cè)后才能正常開(kāi)展工作，在這一類組織中，實(shí)際控制于政府主管部門。在第二類的社會(huì)組織中，基本的工作人員幾乎都來(lái)源于政府的各級(jí)機(jī)構(gòu)，這些官員利用政府職權(quán)管理社團(tuán)的事情，在很大程度上，一些社會(huì)組織的主要決策權(quán)幾乎都被架空，實(shí)際權(quán)力牢牢掌握在政府手里。在我國(guó)，社會(huì)組織也有一定的行政級(jí)別和人事編制，這就大大強(qiáng)化了社會(huì)組織的行政性。這樣的人事安排把社會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)行也納入行政運(yùn)行體系之中。

3.經(jīng)費(fèi)來(lái)源行政化

資金的籌集是社會(huì)組織所必須具備的能力之一。只有能夠獨(dú)立籌集到組織運(yùn)行所需的資金，才能夠不依附其他任何組織，從而真正的進(jìn)行有效的自我管理，才能保持社會(huì)組織的獨(dú)立自治性質(zhì)。②目前，我國(guó)社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，我國(guó)社會(huì)組織籌集資金的能力非常弱，渠道少，經(jīng)費(fèi)來(lái)源對(duì)政府的依存度極大，社會(huì)組織的運(yùn)行依然沒(méi)有“斷奶”，依然要高度依賴政府的財(cái)政支持。經(jīng)濟(jì)上不獨(dú)立，難以擺脫其他方面的獨(dú)立，這就導(dǎo)致社會(huì)組織的久久不能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立和自治。

4.管理運(yùn)行行政化

我國(guó)社會(huì)組織登記管理實(shí)行的是雙重管理，是指對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)管理和日常性管理實(shí)行登記管理部門與業(yè)務(wù)主管單位雙重審核、雙重監(jiān)督、雙重負(fù)責(zé)的體制。在這種管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的控制無(wú)所不在，社會(huì)組織只有首先成為政府所屬的有關(guān)職能機(jī)構(gòu)所能夠控制和監(jiān)管的附屬組織，并接受其管理和控制，才能通過(guò)登記注冊(cè)成為合法組織的限制，大大削弱了社會(huì)組織的獨(dú)立性和自治的可能性。在社會(huì)組織內(nèi)部，也存在著行政化現(xiàn)象，社會(huì)組織有其規(guī)章制度、職位等級(jí)、運(yùn)作流程等，都具有“準(zhǔn)政府”性，社會(huì)組織也像政府一樣有著級(jí)別差異和運(yùn)行模式。這些都使得社會(huì)組織具有“官僚”性。

二、我國(guó)社會(huì)組織行政化的成因分析

1.傳統(tǒng)思想觀念的制約

一方面，受我國(guó)中傳統(tǒng)“官本位”思想觀念的制約。這種觀念對(duì)我國(guó)影響根深蒂固，常常將社會(huì)組織的重大事項(xiàng)的決策權(quán)與日常運(yùn)作管理權(quán)集中在少數(shù)人手里，破壞了組織的民主。在這種觀念的影響下，即便是政府要去行政化，在社會(huì)組織從事工作的領(lǐng)導(dǎo)者也未必愿意去行政化，在這個(gè)的現(xiàn)實(shí)情況中，社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者是有一定的地位和可以得到一定利益的，如果進(jìn)行改革，去行政化就會(huì)觸及到當(dāng)前很大一部分既得利益者的既得利益。另一方面，受管理理念的制約。我國(guó)政府在傳統(tǒng)的管理理念中依然把社會(huì)組織和政府組織置于相互對(duì)立的關(guān)系中，對(duì)社會(huì)組織持有防范、警惕和管制的理念。這種管制理念把社會(huì)組織政府組織的附庸，在這種思想觀念的支配下，往往會(huì)反映到制度設(shè)計(jì)上的政府本位和官本位，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)組織具有濃厚的行政化特征。

2.社會(huì)組織的邊界模糊

社會(huì)組織作為一種新的資源配置參與主體，彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)這兩種主要的資源配置體系的不足。但是，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，社會(huì)組織所扮演的角色卻十分尷尬。一方面，政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到其在履行社會(huì)職責(zé)方面的有限性，對(duì)社會(huì)組織采取扶持的政策，讓他們廣泛的參與，承擔(dān)了原本屬于政府的責(zé)任，這在一定程度上擴(kuò)大了社會(huì)組織的邊界；另一方面，政府把社會(huì)組織作為一種政策工具，雖然肯定社會(huì)組織的作用但是又不完全愿意下放權(quán)力，政府等職能部門會(huì)采取各種政策措施、法律法規(guī)、稅收條例等工具來(lái)干預(yù)、限制和控制社會(huì)組織，約束社會(huì)組織自主權(quán)的運(yùn)作，這又限制或縮小了社會(huì)組織的邊界。所以，純粹的社會(huì)組織可以發(fā)展的空間十分有限，在這種情況下，很難保證社會(huì)組織的自主性。從這一個(gè)方面來(lái)講，社會(huì)組織的邊界模糊也是導(dǎo)致其自主性弱化，導(dǎo)致社會(huì)組織打上政府和官方組織烙印的一個(gè)方面。

3.社會(huì)組織的財(cái)政依賴

社會(huì)組織對(duì)財(cái)政的依賴是造成社會(huì)組織喪失自主性的一個(gè)充分條件，是其中的關(guān)鍵因素。③在我國(guó)，社會(huì)組織對(duì)政府財(cái)政的依賴很大，導(dǎo)致社會(huì)組織的自主性的極大弱化和“官方化”色彩濃厚。由于社會(huì)組織資金來(lái)源中傳統(tǒng)收入減少，在一定程度上迫使社會(huì)組織去尋求其他新的資金來(lái)源，無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)組織的自主性產(chǎn)生威脅。在這種收入結(jié)構(gòu)中，政府的財(cái)政投入占了絕大多數(shù)，社會(huì)組織一旦對(duì)來(lái)自于政府的補(bǔ)助、撥款產(chǎn)生財(cái)政依賴時(shí)，便會(huì)遵循政府的限制條件，聽(tīng)命或執(zhí)行政府制定好的決策，使社會(huì)組織游離于組織使命和契約限制之間。④使社會(huì)組織成為政府組織的附庸。

三、我國(guó)社會(huì)組織去行政化的路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立新型的公共管理理念

原來(lái)的管理格局是企業(yè)承擔(dān)、政企合一，這種管理結(jié)構(gòu)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。整個(gè)社會(huì)事務(wù)通過(guò)大量的社會(huì)團(tuán)體、中介組織去聯(lián)系，服務(wù)各個(gè)不同的群體，形成了一種新格局。現(xiàn)在通過(guò)這種新的結(jié)構(gòu)形式來(lái)密切聯(lián)系群眾、動(dòng)員群眾、服務(wù)群眾，來(lái)維護(hù)一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。服務(wù)性的工作都?xì)w到社會(huì)組織中去，這實(shí)際上是社會(huì)的重要緩沖帶，許多矛盾不用一下子集中到政府，而是由大量的社會(huì)組織去協(xié)調(diào)、解決。只有社會(huì)組織的發(fā)展，政府才能從大量的社會(huì)事務(wù)中解放出來(lái)。只有發(fā)展社會(huì)組織，才能真正改變過(guò)去陷入的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)膨脹、再精簡(jiǎn)再膨脹的怪圈。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)公共事務(wù)的增多，“全能政府”的理想已經(jīng)成為神話，政府不可能對(duì)社會(huì)生活的方方面面進(jìn)行微觀指導(dǎo)，政府的職能只在于那些社會(huì)管不了、管不好、不能管、不愿管的各類公共事務(wù)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府是提供公共服務(wù)與公共物品唯一乃至最佳機(jī)制，政府應(yīng)壟斷公共事務(wù)的狹隘陳舊觀念，打破公共行政等同于政府行政的傳統(tǒng)模式，樹(shù)立一種更民主、更開(kāi)放、服務(wù)型的公共行政理念。

（二） 合理界定社會(huì)組織的邊界

公權(quán)的自我膨脹侵犯了社會(huì)組織的邊界，社會(huì)組織偏離了其使命，是社會(huì)組織行政化色彩濃厚，勢(shì)必會(huì)影響到社會(huì)組織的生存與發(fā)展。為此，進(jìn)一步合理界定社會(huì)組織的邊界、重歸社會(huì)組織的使命是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織去行政化最為重要的一環(huán)。⑤在目前，幾乎都是政府對(duì)社會(huì)組織的單方面要求，內(nèi)容多為規(guī)定社會(huì)組織的責(zé)任和義務(wù)，政府可以監(jiān)督、檢查與要求，但卻沒(méi)有賦予社會(huì)組織對(duì)等的權(quán)利，讓社會(huì)組織處于附屬狀態(tài)。首先，純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供。社會(huì)組織僅僅是政府失靈時(shí)有效的補(bǔ)充，社會(huì)組織不需要承擔(dān)此責(zé)任，政府應(yīng)該堅(jiān)守自身應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的邊界；其次，社會(huì)組織堅(jiān)守建立時(shí)的目的和宗旨，不能存在官本位的思想意識(shí)，不要向政府“要權(quán)、爭(zhēng)權(quán)”，更不能成為政府的對(duì)立物。要和政府建立合理的溝通與對(duì)話機(jī)制，合理分擔(dān)社會(huì)建設(shè)和管理的責(zé)任，把該由政府承擔(dān)的交給政府、該由企業(yè)承擔(dān)的交給企業(yè)、該由社會(huì)組織承擔(dān)的交給社會(huì)組織，最終達(dá)到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”的境地，既分工又合作，達(dá)到政府、企業(yè)、社會(huì)組織共治的有序局面。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織自身能力建設(shè)

1. 擺脫財(cái)政依賴，增強(qiáng)資金汲取力

一個(gè)組織必須要有一定的經(jīng)費(fèi)才能有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，能否獲得充足的自組織資源是社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自主性和去行政化的重要一環(huán)。財(cái)物是否獨(dú)立是衡量非政府組織自主性的一個(gè)重要指標(biāo)。⑥社會(huì)組織要采取更透明的運(yùn)作方式，提高社會(huì)組織的公信力，應(yīng)通過(guò)透明的運(yùn)作制度對(duì)其成員和服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時(shí)應(yīng)該在資金使用、方案決策、服務(wù)過(guò)程、服務(wù)績(jī)效等方面及時(shí)詳盡的向公眾作出說(shuō)明，積極推行各項(xiàng)事項(xiàng)公開(kāi)，方便公眾查詢，以監(jiān)督和預(yù)防社會(huì)組織的腐敗行為，提高社會(huì)組織對(duì)資金的使用率，保證每一分錢來(lái)的正當(dāng)，用得正當(dāng)。只有這樣，才能夠恢復(fù)傳統(tǒng)的資源獲取渠道，讓資金的投入渠道更豐富，提高社會(huì)組織對(duì)資金的汲取能力，為回歸獨(dú)立和去行政化打好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.進(jìn)行資源整合，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)與合作

由于我國(guó)的社會(huì)組織分屬于各級(jí)、各類行政部門監(jiān)管，受傳統(tǒng)思維模式的習(xí)慣，濃厚的官方色彩使得社會(huì)組織的成立和發(fā)展，主要是著眼于爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，爭(zhēng)奪各類發(fā)展資源，而不是由社會(huì)需要和市場(chǎng)需求決定的，社會(huì)組織存在著嚴(yán)重的重復(fù)設(shè)置和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。針對(duì)這種現(xiàn)象，用傳統(tǒng)的行政手段合并、裁減社會(huì)組織，以圖減少資源分散、實(shí)現(xiàn)資源整合的方法是不可取的。借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最佳途徑是由政府有關(guān)部門和社會(huì)各界人士聯(lián)合組成，建立一個(gè)“社會(huì)組織協(xié)調(diào)委員會(huì)”，該委員會(huì)掌握政府的資助資金，每年發(fā)布項(xiàng)目指導(dǎo)，進(jìn)行項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)，雙贏合作，以指導(dǎo)、調(diào)節(jié)的方式促進(jìn)社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織之間應(yīng)互相支持，共同利用有效和有限的資源，分享管理工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。各類社會(huì)組織逐漸減少對(duì)行政主管部門的依賴，整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前，社會(huì)組織在社會(huì)管理中發(fā)揮著不可替代的重大作用，同時(shí)也面臨著一些嚴(yán)峻的考驗(yàn)。淡化行政色彩可以彰顯社會(huì)組織的本質(zhì)特征，突出其應(yīng)有的地位和作用。社會(huì)組織去行政化不僅是對(duì)社會(huì)組織的革命，更是對(duì)政府部門的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，這些問(wèn)題的解決并不是一蹴而就的，而是應(yīng)隨著服務(wù)型政府的建設(shè)逐步向前推進(jìn)，而這是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解

①蘇晨鑫.社會(huì)組織去行政化對(duì)策探討[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2012（13）.

②祝建兵.社會(huì)組織行政化及其治理[J].長(zhǎng)白山學(xué)刊，2011（3）.

③葉常林，許克祥，虞維華.非政府組織前沿問(wèn)題研究[M].合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009：46.

④葉常林，許克祥，虞維華.非政府組織前沿問(wèn)題研究[M].合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009：46.

⑤葉常林，許克祥，虞維華.非政府組織前沿問(wèn)題研究[M].合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009：53.

⑥虞維華.非政府組織與政府的關(guān)系：資源相互依賴?yán)碚摰囊暯荹J].公共管理學(xué)報(bào)，2005（5）.

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[4]葉常林，許克祥，虞維華.非政府組織前沿問(wèn)題研究[M].合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009：46.

[5]虞維華.非政府組織與政府的關(guān)系：資源相互依賴?yán)碚摰囊暯荹J].公共管理學(xué)報(bào)，2005（5）.