作者簡介：張成釗（1989.11-），男，漢族，河北省邯鄲市人，單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心 碩士研究生，研究方向：人口經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

摘要：我國的流動人口已經(jīng)接近2.2億。這么龐大的人口流動也給社會的管理和服務(wù)問題帶來了巨大的挑戰(zhàn)，尤其是流動人口公共服務(wù)均等化問題。流動人口管理是一個(gè)動態(tài)的過程，隨著時(shí)代的發(fā)展，為了進(jìn)一步推動流動人口公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，必須創(chuàng)新管理，為流動人口能更好的生活在城市里而盡最大的努力。本文提出了要實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境，最后在得出了解決這些困境的政策建議。使得我國流動人口能夠得到更好的服務(wù)，促進(jìn)我國和諧社會的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流動人口；公共服務(wù)均等化；現(xiàn)實(shí)困境；政策建議

中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了前所未有的巨大變化。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會環(huán)境的迅速變化，不僅改變了人們的生產(chǎn)、生活方式，而且對人們的思想觀念和價(jià)值判斷也產(chǎn)生了深刻的影響。雖然我國長期以來形成的城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和比較嚴(yán)格的戶籍制度嚴(yán)重束縛了人口流動，成為人口流動的雙重壁壘，但自20世紀(jì)70年代末改革開放以來，改善生活環(huán)境的強(qiáng)烈愿望與對城市生活的美好向往已成為人口流動強(qiáng)大的力量源泉。即使存在這樣或那樣的困難與問題，人們?nèi)匀磺Х桨儆?jì)努力克服流動過程中的經(jīng)濟(jì)成本、心理成本和制度成本，涌入城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。人口流動的浪潮一浪高過一浪。

據(jù)中國流動人口發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告顯示，2009年我國流動人口已達(dá)到2.11億，平均年齡約為27.3歲，多集中在低薪或高危行業(yè)。從數(shù)量上看，流動人口已經(jīng)不再是當(dāng)初的邊緣人，而是成為市民、農(nóng)民之外的主流人群。但是，規(guī)模龐大的流動人口由于自身的流動特性，實(shí)現(xiàn)其醫(yī)療服務(wù)、社會保障、子女教育、職業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)難度非常之大。

實(shí)現(xiàn)流動人口基本公共服務(wù)均等化，是推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，是流動人口社會管理的重要基礎(chǔ)，對促進(jìn)流動人口融入城市、構(gòu)建和諧社會具有重要作用。但是流動人口的快速增長、成分復(fù)雜、居住分散、流動快的特點(diǎn)，使其公共服務(wù)均等化存在社會、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域的約束，實(shí)現(xiàn)起來有諸多的現(xiàn)實(shí)困境。所以，要緊緊抓住資源整合、宣傳教育、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策優(yōu)惠等環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化，讓流動人口擁有市民化均等化待遇。

一、我國流動人口現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前中國的流動人口數(shù)量大，分布面較廣，但流向比較穩(wěn)定。流向的穩(wěn)定性也表現(xiàn)為流出地與流入地具有相對集中性，且大多數(shù)是從農(nóng)村流向大中城市，從中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。

從中國剩余勞動力轉(zhuǎn)移的流向來看，中國農(nóng)業(yè)勞動力既有一小部分直接流入城市現(xiàn)代部門，但相當(dāng)大的部分是流向城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門。在農(nóng)村內(nèi)部，有一小部分流入縣城和縣轄鎮(zhèn)，絕大部分是就地轉(zhuǎn)移。根據(jù)有關(guān)部門對19萬多農(nóng)業(yè)勞動力的調(diào)查，轉(zhuǎn)移勞動力70216 人，占勞動力總數(shù)的37%.在轉(zhuǎn)移勞動力中，遷往鄉(xiāng)外農(nóng)村的13181 人占總轉(zhuǎn)移人數(shù)的18.8% ；鄉(xiāng)內(nèi)轉(zhuǎn)移的43223 萬人，占61.6% ；遷往城市的8965人，占12.8% ；遷往縣城和其它建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的4673人，占6.7%；出國勞力輸出174 人，占0.2%.[4]可見，絕大部分轉(zhuǎn)移勞動力是轉(zhuǎn)向農(nóng)村傳統(tǒng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門。轉(zhuǎn)向城市正式部門的是少數(shù)，轉(zhuǎn)向農(nóng)村較為現(xiàn)代的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也是極少數(shù)。

（二）流動人口的時(shí)空分布及其規(guī)律。中國流動人口在時(shí)間上的分布具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是人口流動的高峰期有一定的周期性。中國的傳統(tǒng)節(jié)日，如春節(jié)期間，數(shù)以千萬計(jì)的民工、數(shù)百萬放了寒假的學(xué)子、遠(yuǎn)在異地各條戰(zhàn)線的人員都紛紛返鄉(xiāng)。春節(jié)過后，他們中的絕大部分又返回去。這樣的周期性的“流動人口潮”一年高過一年。此外，在“五一”、“十一”、暑假等重要節(jié)假日，社會型、文化型流動人口也大量增加，呈現(xiàn)出一定的周期性。二是流動人口在外滯留時(shí)間日趨延長，大有扎根趨勢。北京市的暫住人口中，滯留時(shí)間在3 個(gè)月以內(nèi)的占24% ，3 至6 個(gè)月的占21% ，半年至1 年的占31% ，1 年至3 年的占16% ，3 年以上的占7%，他們中的一些人可以說是沒有北京市戶口的“老北京”了，在一些流動人口的聚集點(diǎn)，甚至已形成了他們的自成系統(tǒng)的多功能小區(qū)。[5] 據(jù)部分城市調(diào)查，不同類型的流動人口平均在外滯留195 天，其中從事家庭服務(wù)業(yè)（保姆）為307 天，從事建筑施工的為297天，其它雇工的為236 天，從事小商小販的為225 天，從事各項(xiàng)修理業(yè)的為207 天，這五類人相加，約占流動人口總數(shù)的一半。這些人是常年流動在外，只在節(jié)假日才回家休整和團(tuán)聚。[6]中國流動人口的空間分布如前所述面比較廣，但中國農(nóng)業(yè)剩余勞動力流動的空間分布有著自己較為明顯的特點(diǎn)。（三）流動人口的構(gòu)成。首先，從性別構(gòu)成來看，一般說流動人口以男性居多。在從事經(jīng)濟(jì)活動的流動人口中，對流動人口的性別構(gòu)成并未形成多大影響。據(jù)成都市1989年9月的抽樣調(diào)查，這類人口只占流動人口總數(shù)的26.7% ，分性別看，男性占52.57%，女性占47.43%，兩者相差無幾。其次，從年齡結(jié)構(gòu)來看。流動人口的年齡結(jié)構(gòu)一般呈“兩頭小，中間大”的狀態(tài)。

二、流動人口公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境

（一） 現(xiàn)行人口綜合服務(wù)管理體制無法承擔(dān)現(xiàn)實(shí)需求

由于流動人口數(shù)量大，對社會管理成本和管理難度進(jìn)一步加大，現(xiàn)在的人口綜合服務(wù)和管理體制，無法承擔(dān)新的形勢下對人口綜合服務(wù)和管理的需求。

（二）人口居住證使用率和含金量過低

由于流動人口的數(shù)量龐大，在流動過程中具有一定的自由性、自主性。所以流動人口在城市選擇居住房時(shí)，缺少相對低廉、便捷的公寓房供給，難以享受到市民的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的政策待遇。流動人口的收入普遍較低，為了減少居住成本，大多數(shù)流動人口的居住條件較差，租房負(fù)擔(dān)較重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年下半年流動人口家庭住房支出比上半年增加58.2%，住房狀況有待改善。由于暫住的性質(zhì)，流動人口與城市戶籍人口相比，在住房的可獲得性、住房條件及居住的社區(qū)環(huán)境等問題上都相對較差。住房是人口的基本消費(fèi)，它是一個(gè)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的反映，也是一個(gè)家庭社會地位的寫照，對于流動人口而言，居住狀況關(guān)系著他們未來的發(fā)展，也關(guān)系到這個(gè)群體向上層社會流動，從而不斷地、穩(wěn)定有序地推動社會的進(jìn)步和發(fā)展。

（三）子女的教育問題

相較于正規(guī)的公立學(xué)校，在基礎(chǔ)教育方面，流動人口子女比較普遍地就讀于弱勢學(xué)校，即那些保障設(shè)施不完善，占有資源相對較少，私營或公益贊助的學(xué)校。由于戶籍制度的原因，流動人口子女就讀的學(xué)校大體可以分為五類：（1）在城市公立中小學(xué)借讀；（2）就讀于流出地政府在流入地所辦的學(xué)校；（3）進(jìn)入民助公立（或公助私立）學(xué)校學(xué)習(xí)；（4）就讀于民工子弟學(xué)校；（5）在留守地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村學(xué)就讀。從以上五類入學(xué)情況不難看出，這些學(xué)校普遍都存在資金不穩(wěn)定、社會福利、師資設(shè)備不完善等特征，所以其受教育情況也可想而知。這種教育服務(wù)的不均衡，就會造成不同等教育條件下的不同等教育、不平等的發(fā)展。

（四） 職業(yè)培訓(xùn)方面

國家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2011》顯示：勞動年齡流動人口勞動技能整體偏低，84.5%的勞動年齡流動人口無任何職業(yè)技術(shù)職稱，也未接受過職業(yè)培訓(xùn)。在目前就業(yè)（不含雇主）或失業(yè)的流動人口中，接受過政府組織的與就業(yè)相關(guān)培訓(xùn)的比例僅為17.8%。這說明政府和相關(guān)就業(yè)單位缺少必要的職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。大多數(shù)流動人口都是由農(nóng)村流入城市的務(wù)工農(nóng)民，由于我國城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)約束，他們在農(nóng)村就缺少均等化的教育資源，到了城市務(wù)工，又無法獲得必要的職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，導(dǎo)致大多數(shù)流動人口只能選擇“臟、累、苦、險(xiǎn)”且工資待遇低的工作。缺少職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，是限制大多數(shù)流動人口發(fā)展的原因之一。

（五）社會保障

流動人口的大部分沒有被工傷保險(xiǎn)所覆蓋，出了工傷事故，僅能得到一點(diǎn)點(diǎn)補(bǔ)償，這些年煤礦事故頻發(fā)，流動人口的工傷事故賠償問題又獲得倍加關(guān)注。流動人口中的大多數(shù)人也沒有被醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋，當(dāng)其遇到相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)只有返回農(nóng)村，從而導(dǎo)致其進(jìn)一步貧困化。貧困又會導(dǎo)致流動人口家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力的減弱，滋生其他社會問題。

三、政策建議

（一） 實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化

總體的思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務(wù)資金各級財(cái)政比例分擔(dān)的權(quán)重，加重對影響財(cái)政支出的客觀因素的權(quán)重。近期內(nèi)可以考慮從三個(gè)方面入手：

一是中央政府盡快制訂全國基本公共服務(wù)框架內(nèi)的各項(xiàng)具體制度的最低標(biāo)準(zhǔn)。這是中央財(cái)政有效實(shí)施對省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并形成合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的前提。具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政指標(biāo)將全國劃分為幾個(gè)片區(qū)，分別制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并使其具有可操作性。對于財(cái)政負(fù)擔(dān)能力低的省份通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付平衡不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財(cái)力差距。

二是完善省以下政府財(cái)政的分擔(dān)機(jī)制。參照中央與省級政府的財(cái)政分擔(dān)辦法，省級政府在中央劃定的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)市縣具體經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收支以及各項(xiàng)基本公共服務(wù)規(guī)模等指標(biāo)，合理確定本省范圍的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并形成合理的省以下財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。

三是建立政府間各項(xiàng)基本公共服務(wù)問責(zé)制。應(yīng)盡快將各項(xiàng)基本公共服務(wù)責(zé)任財(cái)政分級負(fù)擔(dān)的落實(shí)情況納入衡量政府公共服務(wù)水平考核的指標(biāo)范圍，加強(qiáng)上級對下級審計(jì)和監(jiān)察力度。

（二） 正確認(rèn)識戶籍改革進(jìn)程，認(rèn)準(zhǔn)路徑

戶籍制度改革不可能一跳而就，但當(dāng)前全國各城市改革實(shí)踐的指向很明確，即戶口證從二元改為一元，福利待遇更應(yīng)從二元變?yōu)橐辉?。改革的核心是消除戶籍的含金量，通過配套改革剝離戶口的福利含義，消除遷移過程中的非常規(guī)動機(jī)，將其還原于資源的重新配置過程。但這一過程將是長期的，從公共服務(wù)均等化的路徑來看，現(xiàn)階段流動仍屬于初級向中級過渡階段。

在認(rèn)識路徑的前提下，我們就要對流動人口管理制度變遷所對應(yīng)的基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)層面予以確定，這將是全國性、各區(qū)域的統(tǒng)一。從以往的實(shí)踐可以看出，一個(gè)城市、一個(gè)區(qū)域內(nèi)的有限公共服務(wù)均等化形成的福利政策的高地，最終會形成“人口流動的盆地”，壓垮城市及地方政府本身的公共服務(wù)平臺。這方面，全國必須要有統(tǒng)一界定和統(tǒng)一進(jìn)程表。

（三） 建立完善的信息平臺

從解決我國當(dāng)前流動人口管理的難點(diǎn)和城市管理現(xiàn)代化的需要出發(fā)，必須完善、充實(shí)“居住證”在信息通用系統(tǒng)上的不足，建立以“前瞻性服務(wù)、精細(xì)化管理”為目標(biāo)、采取類似“電子一卡通”為手段的流動人口信息化服務(wù)管理系統(tǒng)，盡快形成流動人口有效管理的長效機(jī)制。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心）

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