作者簡(jiǎn)介：黃蜜（1989-），男，漢族，湖南長(zhǎng)沙，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

摘要：本文通過(guò)分析公平正義與制度的關(guān)系，針對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)不公問(wèn)題，運(yùn)用質(zhì)量管理方法，設(shè)計(jì)公正的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理制度。

關(guān)鍵詞：公平正義；制度；質(zhì)量管理；基本公共服務(wù)

一.公平正義是基本公共服務(wù)制度的應(yīng)有之意

（一）公平正義的內(nèi)涵

法國(guó)啟蒙思想家盧梭指出“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”[1]。羅爾斯認(rèn)為，“公平即正義”“正義總是意味著某種平等”[2]，并提出了差異原則和機(jī)會(huì)平等原則：“社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們①在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下適合于最少受惠者的最大利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放?！盵3]這個(gè)原則著重于解決分配平等問(wèn)題，以來(lái)保障處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體的利益。后來(lái)羅爾斯強(qiáng)調(diào)社會(huì)的制度安排應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會(huì)底層最弱勢(shì)群體的生活狀況，以便使該社會(huì)制度安排產(chǎn)生最有利于社會(huì)最不利者的實(shí)際效果，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)普遍的社會(huì)公平正義。[4]我們認(rèn)為基本公共服務(wù)的公平正義是以維護(hù)公共利益為根本目的，通過(guò)合理的基本公共服務(wù)制度，逐漸縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)和人群之間基本公共服務(wù)的差距，全民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

（二）公平正義與制度的關(guān)系分析

諾斯認(rèn)為“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！盵5]他形指出制度是一種“游戲規(guī)則”，目的在于規(guī)范社會(huì)成員之間的關(guān)系，并指出制度是由非正式約束、正式約束和實(shí)施機(jī)制組成。我們認(rèn)為制度是社會(huì)的游戲規(guī)則，是規(guī)范和調(diào)整人們行為的規(guī)則總和。

1、公平正義是制度設(shè)計(jì)的根本依據(jù)。制度設(shè)計(jì)的目的在于規(guī)范人們的行為，保證社會(huì)良序運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)中無(wú)數(shù)不同利益的個(gè)體之間的利益沖突需要一種合適的制度來(lái)分配，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。此外制度的設(shè)計(jì)要準(zhǔn)確把握公平正義在不同時(shí)期和不同領(lǐng)域的涵義。

2、制度是實(shí)現(xiàn)公平正義的根本保障。制度規(guī)定了社會(huì)成員的權(quán)利與義務(wù)?！罢x的主要問(wèn)題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說(shuō)，是社會(huì)的主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！盵6]制度賦予社會(huì)成員基本社會(huì)權(quán)利，這就能保障他們擁有基本平等的發(fā)展起點(diǎn)。制度能夠引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向。制度通過(guò)制定公平正義的社會(huì)游戲規(guī)則，獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范行為，懲罰違規(guī)行為。制度整合人們的心理，形成共同的價(jià)值觀，使公平正義價(jià)值觀深入人心。制度能有效地分配社會(huì)資源。首先，制度對(duì)現(xiàn)有社會(huì)資源初次分配，保障社會(huì)成員公平發(fā)展起點(diǎn)。其次，對(duì)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的過(guò)程中的資源再分配，保障弱勢(shì)群體的利益?；竟卜?wù)的公平正義是社會(huì)公平正義的核心內(nèi)容，然而，我國(guó)基本公共服務(wù)的公正現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，存在嚴(yán)重不公平問(wèn)題，我們必須建立公正的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理制度。

二.基于公平正義的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理制度

20世紀(jì)80年代末，質(zhì)量管理引入公共部門(mén)，用來(lái)提高公共服務(wù)質(zhì)量，并成為公共管理趨勢(shì)。ISO認(rèn)為質(zhì)量管理是“組織在質(zhì)量方面指揮和控制組織的協(xié)調(diào)的活動(dòng)，通常包括制定質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)以及質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進(jìn)等活動(dòng)”[7]。

（一）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理原則

1、以公眾為導(dǎo)向。公平正義的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為歸依。政府部門(mén)要鼓勵(lì)公眾表達(dá)利益需求，了切實(shí)維護(hù)公眾利益。根據(jù)羅爾斯的差別原則，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益是促進(jìn)社會(huì)公平正義最重要的內(nèi)容，應(yīng)首先考慮弱勢(shì)群體的服務(wù)需求。

2.全員參與。羅爾斯的公平原則中，機(jī)會(huì)平等原則優(yōu)先于差別原則，原因在于政治領(lǐng)域的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)公民在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域利益的基礎(chǔ)。參與權(quán)是公眾基本公共服務(wù)利益需求得到滿足的重要條件，為人們提供平等發(fā)展機(jī)會(huì)。政府部門(mén)須保障公眾參與權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與。另外，各級(jí)人員是組織之本，要重視領(lǐng)導(dǎo)作用，鼓勵(lì)全體人員參與。

3.明確職責(zé)與權(quán)限。基本公共服務(wù)質(zhì)量管理制度的公正性，體現(xiàn)其在質(zhì)量管理活動(dòng)中明確合理的職責(zé)與權(quán)限劃分。劃分職責(zé)與權(quán)限也就是分配質(zhì)量管理活動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)，根據(jù)管理需要，合理規(guī)定質(zhì)量管理中的職責(zé)，同時(shí)，還要明確各個(gè)員工的職責(zé)和權(quán)限。

4.持續(xù)改進(jìn)。持續(xù)改進(jìn)是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公平正義的有效手段。政府部門(mén)面臨的環(huán)境比較復(fù)雜，在政策執(zhí)行過(guò)程中，由于信息溝通不暢，得到不同的服務(wù)質(zhì)量結(jié)果或與質(zhì)量目標(biāo)存在偏差。所以，必須對(duì)質(zhì)量結(jié)果進(jìn)行改進(jìn)，保證服務(wù)的公平性。此外，要根據(jù)變化的服務(wù)需求，不斷改進(jìn)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。

（二）基本公共服務(wù)質(zhì)量管理總體規(guī)劃設(shè)計(jì)

（1）.統(tǒng)一思想，培訓(xùn)宣傳

服務(wù)部門(mén)全體員工，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者，要對(duì)質(zhì)量管理理論有明確認(rèn)識(shí)，遵循公平正義的質(zhì)量管理原則。領(lǐng)導(dǎo)者要起到模范作用，深刻領(lǐng)會(huì)質(zhì)量管理精髓。全體員工學(xué)習(xí)先進(jìn)質(zhì)量管理理論與方法，與實(shí)際工作聯(lián)系起來(lái)。

（2）.收集需求信息，制定質(zhì)量方針目標(biāo)

收集公眾需求信息，了解公眾需求，是制定基本公共服務(wù)質(zhì)量管理方案的前提。因此，政府部門(mén)須加強(qiáng)與公眾之間的溝通，了解社會(huì)底層公眾的需求。質(zhì)量管理方針目標(biāo)的制定，要以公平正義思想為指導(dǎo)。質(zhì)量管理方針以公平正義質(zhì)量管理原則為基礎(chǔ)。質(zhì)量目標(biāo)的制定以質(zhì)量方針為依據(jù)，應(yīng)具有可操作性和可行性。

1.確定服務(wù)實(shí)現(xiàn)過(guò)程，明確職責(zé)

政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，確定基本公共服務(wù)所需全部過(guò)程，以及過(guò)程之間的相互關(guān)系，根據(jù)具體職責(zé)配備相應(yīng)資源。同時(shí)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和分析，以保證服務(wù)結(jié)果符合標(biāo)準(zhǔn)。最后，根據(jù)評(píng)價(jià)和分析的結(jié)果對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量結(jié)果進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。

2.基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的具體安排

在我國(guó)，政府部門(mén)是基本公共服務(wù)的主要提供者，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)過(guò)以下過(guò)程：（1）政府部門(mén)分析公眾需求，評(píng)估服務(wù)能力，制定總的方針目標(biāo)，對(duì)基本公共服務(wù)工作總體布局；授權(quán)下級(jí)，配備活動(dòng)所需資源；（2）具體公共服務(wù)部門(mén)，如社會(huì)保障部門(mén)、醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)，根據(jù)政府部門(mén)的總體布局，對(duì)本領(lǐng)域的質(zhì)量管理工作進(jìn)行規(guī)劃；（3）具體服務(wù)單位，如醫(yī)院、學(xué)校等，執(zhí)行本領(lǐng)域服務(wù)任務(wù)；（4）一線員工依標(biāo)準(zhǔn)，直接向公眾提供服務(wù)，如醫(yī)生、老師等向公眾提供面對(duì)面的服務(wù)。

3.基本公共服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)估

政府部門(mén)雖是基本公共服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)主體，但政府部門(mén)也需拓展參與渠道，鼓勵(lì)公眾參與。通過(guò)內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督評(píng)估方式，保證基本公共服務(wù)的公平性。社會(huì)公眾監(jiān)督可通過(guò)社會(huì)群眾組織和政府部門(mén)設(shè)立的反饋機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。提高公務(wù)信息的透明度，是確保社會(huì)公眾監(jiān)督效果的前提。在政府部門(mén)內(nèi)部建立服務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證它的相對(duì)獨(dú)立性。評(píng)估應(yīng)以公眾滿意度為首要內(nèi)容，注重對(duì)公眾公平感的調(diào)查，調(diào)查可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、與公眾直接溝通等方式進(jìn)行。

4.基本公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，必須要以群眾需求為客觀依據(jù)。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提供公平的基本公共服務(wù)。隨著生活水平提高，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)提高。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)持續(xù)改進(jìn)，要本著全員參與原則。首先，必須重視領(lǐng)導(dǎo)的作用。領(lǐng)導(dǎo)者要樹(shù)立質(zhì)量改進(jìn)的意識(shí)，提供相應(yīng)的資源。其次，必須提高下級(jí)人員的參與積極性。（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

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