作者簡介：張慶慶，男，山東臨沂人，貴州大學法學院碩士研究生，重慶市梁平縣人民法院研究室法官。

詹亮，女，湖南常德人，貴州大學法學院碩士研究生，重慶市梁平縣人民法院行政庭法官。

摘要：現(xiàn)行行政訴訟級別管轄規(guī)制下，基層法院承載絕對多數的案件負擔，受限于基層法院的“權力地緣性因素”，法院呈現(xiàn)“地方化”和“行政化”趨向，并因此而導致“司法不公”、“資源浪費”、“實效性缺失”等尷尬態(tài)勢。立足于此，本文通過對當前的制度進行認真考究，剖析級別管轄“功能異化”之下的殤之場景，進而對現(xiàn)行“級別管轄”制度做出理性的審視和重構。

關鍵詞：級別管轄；規(guī)制；尷尬；重構

一.制度考究：“需求”催生“管轄”規(guī)制

行政訴訟中的級別管轄制度的設立即是順應“保證管轄秩序”的司法和社會需求，其目的是要為各級法院受理一審行政案件的權限劃定一道清晰的界線，以為“原告向法院提起訴訟、被告判斷受訴法院有無管轄權、法院確定訴訟案件管轄”提供標準依據，從而防止因管轄爭搶或推諉侵害當事人合法權益，損毀司法權威和公平正義?；诖朔N需求與目的，現(xiàn)行《行政訴訟法》及其解釋對“管轄”作出簡單或者說“權宜”規(guī)制。然而，由于級別管轄設定標準“明確度不夠、彈性過大”，同時“重大復雜案件解釋標準仍具有高度相對性，適用時難免滋生疑義”，因而導致具體案件的管轄在很大程度上取決于法院的“自由裁量”，造成級別管轄不安定的同時對審判實務產生消極影響。為克服“級別管轄”的適用尷尬，法院系統(tǒng)在司法實踐中積極探索，《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》亦對“提級管轄”、“異地交叉”等成功經驗予以吸收借鑒，并作出符合行政訴訟特殊功能的規(guī)制。然而，均未能解決“管轄無序、混亂、復雜”的“殤之尷尬場景”。

二.現(xiàn)實檢討：“級別管轄”的“功能異化”

（一）尷尬態(tài)勢之：“不獨立”伴生“不公正”

司法“不獨立”的體制性受制因素是多方面、深層次的，但其潛存或既定危害是不可估量的，司法終極價值追求-“公正”勢必首當其沖成為犧牲品，諸如其一，受制于基層法院的低審級，法官綜合素養(yǎng)無法攀升至中高級法院的“實體公正”高度。其二，受制于與地方的“過分依附”關系，法院“超然難”、法官“中立難”，程序公正難以保證。其三，受制于案件管轄規(guī)定的“含糊性”和標準的“模糊性”，為法院爭奪權力或推卸責任提供可趁空間，訴訟成本與訴訟效益的原有均衡被打破，精神成本與錯誤成本相較于物質成本而呈增長傾斜，其所呈現(xiàn)的訴訟結果亦出現(xiàn)異化-即“不公正”。

（二）尷尬態(tài)勢之：“數量不足”衍生“資源浪費”

行政級別管轄規(guī)制下絕對多數的案件劃歸基層法院管轄范疇，然則受制于法院地方化等規(guī)制性缺漏，司法“不公正”的既定事實直接導致“民眾對法律的信仰與尊重”，民眾不再信“訴”，更多以“訪”的形式實現(xiàn)“非理性流轉”，以至于法院行政案件數量銳減，甚至部分法院未出現(xiàn)行政案件類型，出現(xiàn)所謂的“案荒”。近年來，雖然行政案件數量相對攀升，但絕對數量不足，從而導致行政案件處理的成本與效益之間的巨大差距，即“效益產出不及成本投入，諸如行政行為的合理規(guī)制、行政法律秩序的維持、相對人合法權益的彌補以及相對人的心理撫慰等行政效益不足以承擔資本的注入”，因此，行政案件數量不足及配置不均勢必衍生“現(xiàn)有緊缺司法資源的閑置或浪費”的不良后果。

（三）尷尬態(tài)勢之：“不明確性”派生“不可操作性”

雖曾說規(guī)制脫離機械或剛性，呈現(xiàn)靈活和柔和，更易于去操作和掌握，然而諸如“重大、復雜案件的寬泛規(guī)定，提及管轄、異地管轄等創(chuàng)新制度的適用條件模糊規(guī)制等”過分強調“空間”致使規(guī)制呈現(xiàn)高度抽象或原則，進而導致“不確定性的操作性爭端”和“不確定性下的權力尋租”，法律規(guī)制的初衷被違反甚至被遺忘。針對當前行政級別管轄的規(guī)制，“不確定性”已然甚至依然伴生，從而阻卻制度設計的目的和初衷。

三、理性選擇：審視和重構“級別管轄”制度

（一）“嚴格限制”→基層管轄

塞爾茲尼克曾言：“法治誕生于法律機構取得足夠獨立的權威對政府的權力的行使進行規(guī)范約束的時候”，因此，要實現(xiàn)司法獨立繼而公正的理想狀態(tài)，首要的問題即是排除行政權的干涉或侵犯，確立司法權的獨立地位，確立法院和法官的獨立地位。立足對基層法院所承載行政案件90%以上的司法負擔的考量，且基層法院的“權力運轉地緣情勢”，具體到行政訴訟級別管轄的規(guī)制上應采取“從嚴治理”的方案，即嚴格限制“基層法院的管轄范圍”-在保留基層法院行政案件管轄權的大前提下，應縮小其管轄范圍，即“基層法院對行政案件的管轄僅限于以縣級政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被告的行政案件，凡涉及縣級以上政府的行政案件一律排除在基層法院管轄范圍之外”。

（二）“適度擴大”→中級管轄

相較于對基層法院行政案件管轄權的嚴格限制，中級法院對行政案件的管轄范圍應適度擴大。當然，中級法院行政案件管轄范圍的擴充是相對于目前的規(guī)制范圍和模糊程度而言的：中級法院所管轄的行政案件范圍一則，范圍過窄且限制過多。因此，應放開其對涉及“縣級人民政府”的行政案件的絕對管轄權，甚至是將“縣級以上人民政府”直接改為“縣級以上行政機關”；二則，管轄范圍錯亂且不明晰。因此，應在現(xiàn)有規(guī)制的基礎上厘清和明確其管轄范圍，諸如“涉及土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動社會保障、環(huán)境保護等當事人眾多的共同訴訟案件”、“涉及企業(yè)、眾多股東重大利益且在一定范圍內由較大影響力的訴訟案件”、“諸如因政府信息公開引起的行政訴訟等新類型行政案件”應認定為“重大、復雜案件”而交由由中級法院審理以統(tǒng)一裁判尺度”1。此外，針對“重大、復雜案件”類型可選擇“肯定列舉”和“否定排除”結合的方式予以最大程度的明確，從而為案件受理和審理提供“明確性指引”。三則，中級法院管轄的部分范圍已然存在“地方化”與“行政化”的侵蝕空間，應予以合理調整。

（三）“科學重構”→高級管轄

行政訴訟高級法院級別管轄的規(guī)制以高度抽象狀態(tài)呈現(xiàn)，然則，高級法院管轄范圍的規(guī)制不能僅停留在“應然”狀態(tài)，而應進行自我重構回歸“應然”而更具操作性。筆者基于以下三個方面的原因考量，即“其一，減少行政干預，保障司法公正；其二，此類案件更具復雜性和專業(yè)性，相較于中級法院，高級法院更具人員素質、審判條件等優(yōu)勢；其三，基于最高法院綜合職能與任務對一審案件數量的限制”，認為“以國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者地級市、設區(qū)的市為被告的行政案件應當由高級法院管轄”。

（四）“適當明晰”→最高管轄

最高法院管轄權的設定基于其職能和任務的考量而類似于高級法院管轄權的規(guī)制，然則，“自從《行政訴訟法》實施以來，最高人民法院尚未受理過一件第一審行政案件”，縱觀國外一審行政案件管轄制度設計經驗，諸如法德美等國家最高法院一般初審中央政府作為被告或涉及國家機構的行政案件，我國雖與資本主義國家存有先天差異，但是立足最高法院管轄實踐，可以探索對最高法院的管轄范圍進行適當明晰的有效方式，繼而轉變其“行政領導式角色”。

（五）“適當補充”→系統(tǒng)管轄

通過對行政訴訟級別管轄的系統(tǒng)革新，各級法院管轄范圍基本清晰，管轄秩序亦得以規(guī)范，然則審級改制后依然存續(xù)“同級法院審理同級政府”的情形。因此，應對“提及管轄”和“異地交叉管轄”的適用條件作進一步明確。此外，積極實行中級法院集中管轄模式，把分散至其他中級法院的案件交由少數受案較多、審判能力較強的中級法院來管轄審理，同時中級法院應設置“巡回審判機關”，以保障有限的法律力量得以在問題的發(fā)生地集結，臨時性地改變所在地的力量對比和權力均勢。（作者單位：貴州大學法學院）

參考文獻：

[1]李榮珍、潘娜：《論我國行政訴訟管轄制度的改革與完善》，載《海南大學學報》2009年第2期，第160頁。