摘要：分析伊金霍洛旗轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)與需求，認(rèn)為伊金霍洛旗區(qū)域轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于尋求特色化的發(fā)展路徑。分析其外部環(huán)境與內(nèi)生優(yōu)勢(shì)，確定以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化旅游業(yè)、物流業(yè)和資源深加工業(yè)為其轉(zhuǎn)型發(fā)展的產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)。通過(guò)城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與空間發(fā)展更好的結(jié)合；同時(shí)結(jié)合伊旗生態(tài)、文化優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化城市空間特色的塑造；最終對(duì)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提出制度保障建議。

關(guān)鍵詞：伊金霍洛旗；區(qū)域轉(zhuǎn)型；發(fā)展戰(zhàn)略

1、伊金霍洛旗發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

伊金霍洛旗位于鄂爾多斯東南部，毗鄰陜西神木縣，煤炭總儲(chǔ)量139.15億噸，占鄂爾多斯市的1/10。2000年以來(lái)，鄂爾多斯市抓住了國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)和能源戰(zhàn)略西移的重大機(jī)遇，成功地將煤炭資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能，城市建設(shè)飛速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境也得到了很大改善，從內(nèi)蒙古自治區(qū)最貧困地區(qū)一躍而成全國(guó)百?gòu)?qiáng)城市，伊金霍洛旗也在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的飛躍。2011年伊旗人均GDP為38506美元，居全國(guó)第一，居民滿意度和幸?？h域建設(shè)指數(shù)全國(guó)排名第一，相對(duì)富裕程度居全國(guó)第三；入選“2012年度中國(guó)最具投資潛力特色示范縣200強(qiáng)”；2012年伊金霍洛旗人均GDP為42758美元，居全國(guó)前列，在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣的位次為23位，榮膺“全國(guó)生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)旗”等稱(chēng)號(hào)。以快速增長(zhǎng)的公共財(cái)政為基礎(chǔ)，伊旗開(kāi)展多個(gè)工業(yè)園區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)化博物館、星級(jí)酒店和商貿(mào)中心的建設(shè)，增加城市公共休閑空間與綠地空間，顯著改善了人居環(huán)境，園林型現(xiàn)代宜居城市初具雛形。

2011年起，受宏觀經(jīng)濟(jì)放緩和房地產(chǎn)調(diào)控的影響，鄂爾多斯資源依賴(lài)型發(fā)展模式受到影響，城市發(fā)展產(chǎn)生諸多問(wèn)題，同樣反映在伊旗區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，集中表現(xiàn)如下：

1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待升級(jí)

資源產(chǎn)業(yè)占據(jù)了伊金霍洛旗經(jīng)濟(jì)的主體。2004到2012年，原煤產(chǎn)量的遞增曲線和城市GDP的增長(zhǎng)曲線高度吻合（圖1），經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)有相當(dāng)一部分依靠資源等生產(chǎn)要素的投入，而來(lái)自技術(shù)提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的貢獻(xiàn)不高。從2005-2012年三產(chǎn)比重的變化來(lái)看（圖2），自2006年開(kāi)始，第二產(chǎn)業(yè)逐年上升，第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)壓縮。也即，服務(wù)業(yè)發(fā)育不足，二產(chǎn)對(duì)三產(chǎn)的帶動(dòng)作用不足；而二產(chǎn)的絕大部分也集中在采掘業(yè)，資源依賴(lài)明顯。

2）資產(chǎn)泡沫存在風(fēng)險(xiǎn)

由于第三產(chǎn)業(yè)包括金融業(yè)發(fā)展滯后，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的融資能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上伊金霍洛旗城市建設(shè)的發(fā)展速度。金融機(jī)構(gòu)的融資能力從貸款余額占GDP的比重中反映出來(lái)，這一比值在部分發(fā)達(dá)國(guó)家為70%-100%，近5年中國(guó)的比重為110%-120%；鄂爾多斯近年來(lái)的比重為30%-70%，而2012年伊金霍洛旗的貸款余額占GDP比重僅為251%，說(shuō)明金融機(jī)構(gòu)的資本調(diào)節(jié)作用遠(yuǎn)沒(méi)有充分發(fā)揮，城市發(fā)展的資金缺口多由民間信貸填補(bǔ)，且大多流向收益率高的產(chǎn)業(yè)如房地產(chǎn)業(yè)和采礦業(yè)等，形成資本內(nèi)循環(huán)發(fā)展模式。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)和信貸政策發(fā)展變化，民間信貸就容易發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

隨著資源紅利向房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，伊旗城市建設(shè)快速拓展，政府公共支出中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資等部門(mén)都以極高的速度增長(zhǎng)。

3）資源部門(mén)的擠出效應(yīng)

豐富的煤炭資源在短期內(nèi)外生性地提高了伊金霍洛旗的經(jīng)濟(jì)收益，使生產(chǎn)要素分配由制造業(yè)向資源部門(mén)轉(zhuǎn)移。煤炭相關(guān)行業(yè)規(guī)模以上的工業(yè)總產(chǎn)值從2009年的200.09億元增加為2012年的663.43億元，短短4年內(nèi)，增長(zhǎng)了2倍多；同期煤炭相關(guān)行業(yè)規(guī)模以上產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重由2009年的98%降為2012年的89.74%，可知，伊旗通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為其他行業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，不過(guò)煤炭資源產(chǎn)業(yè)仍占絕對(duì)主導(dǎo)地位。煤炭相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品的加工鏈很短，中間產(chǎn)品比例高，最終消費(fèi)品比例低，擠占了技術(shù)含量和附加值高的最終產(chǎn)品工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；生產(chǎn)要素從制造業(yè)的流出也不利于形成產(chǎn)業(yè)集群和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，影響技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)環(huán)境的形成，最終影響全要素生產(chǎn)率的提高。

同時(shí)，資源繁榮也會(huì)對(duì)人力資本積累產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)。由于資源開(kāi)采并不需要高技能的專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)者，使企業(yè)缺乏增加教育和科研開(kāi)支的動(dòng)力，并擠出高成本的高技術(shù)勞動(dòng)者；而居民也會(huì)缺乏接受教育和技能培訓(xùn)的動(dòng)力。對(duì)于地方政府而言，資源收入和公共建設(shè)帶來(lái)的GDP也會(huì)弱化對(duì)科教文衛(wèi)等長(zhǎng)期公共物品投入的激勵(lì)，從而對(duì)人力資本積累造成不利影響。而人力資本恰恰是促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和制度變遷最核心的要素，其發(fā)展滯后無(wú)疑會(huì)大大減緩全要素生產(chǎn)率的提升。

2、伊金霍洛旗轉(zhuǎn)型發(fā)展條件與路徑

在鄂爾多斯過(guò)去十年的超高速發(fā)展中，能源、地產(chǎn)和民間借貸的內(nèi)循環(huán)模式擠出了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)積累和整個(gè)社會(huì)人力資本的積累，并物化為粗放拓展的城市空間；其背后的動(dòng)因在于資源紅利不合理的分配機(jī)制以及地方政府的尷尬處境。通過(guò)對(duì)國(guó)際上資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于重塑資源紅利的分配格局，適當(dāng)?shù)脑黾拥胤秸谫Y源紅利分配中的話語(yǔ)權(quán)，并約束其財(cái)政支出方向，使得更多的資本能投向教育、文化、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域；同時(shí)以更優(yōu)惠的條件鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群，改變單一的資本流向，提高資本的使用效率。

對(duì)于伊金霍洛旗而言，應(yīng)充分利用其區(qū)位、生態(tài)和文化優(yōu)勢(shì)尋求更高的區(qū)域定位、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、吸引高端生產(chǎn)要素集聚；同時(shí)應(yīng)改變現(xiàn)有粗放的空間拓展模式，重點(diǎn)提升空間質(zhì)量和內(nèi)涵，為區(qū)域服務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)職能的引入做好戰(zhàn)略準(zhǔn)備，逐步將城市發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張的路徑依賴(lài)調(diào)整為質(zhì)量與效率提升的可持續(xù)路徑之上。結(jié)合區(qū)域整體轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，伊金霍洛旗在下一階段應(yīng)著力突出如下優(yōu)勢(shì)：

1）深厚的歷史文化底蘊(yùn)

伊旗擁有深厚的歷史文化底蘊(yùn)。一百多年前，伊旗是鄂爾多斯地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，擁有內(nèi)蒙古西部最為完整的郡王府，以及成吉思汗陵。在內(nèi)蒙古旅游總體規(guī)劃（2002-2020年）中，伊金霍洛旗的旅游資源為蒙古中部最優(yōu)的地區(qū)。近幾年持續(xù)開(kāi)發(fā)朱開(kāi)溝文化、成吉思汗祭祀文化、蒙元文化，形成豐富的文化旅游產(chǎn)品。應(yīng)繼續(xù)通過(guò)文化旅游和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促使文化遺產(chǎn)活化，推動(dòng)伊旗城市形象的整體升級(jí)。目前，蒙古源流文化產(chǎn)業(yè)園等五大文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)有序展開(kāi)，通過(guò)將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和文化旅游資源開(kāi)發(fā)，伊旗將在鄂爾多斯城市品牌提升方面發(fā)揮領(lǐng)軍作用。

2）良好的生態(tài)環(huán)境條件

伊旗森林覆蓋率達(dá)到87%，林木覆蓋率達(dá)到38%，是鄂爾多斯市綠化條件最好的地區(qū)。其擁有的東西紅海子兩片大型水體，是鄂爾多斯生態(tài)環(huán)境最佳地區(qū)，春秋兩季間有上萬(wàn)只鳥(niǎo)停留。伊旗曾經(jīng)是水草豐美、地勢(shì)殊勝的寶地，迄今依然擁有優(yōu)越的自然地理?xiàng)l件。這種不可多得的環(huán)境，將成為區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要資源。可以借助生態(tài)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)園林城市；容納區(qū)域服務(wù)的高端職能。

3）相對(duì)完善的公共服務(wù)設(shè)施

作為歷史上的政治文化中心，郡王府所在地，伊旗中心城區(qū)城市氛圍較為濃厚，人氣較強(qiáng)，與康巴什新區(qū)形成鮮明對(duì)比；近年來(lái)隨著城市建設(shè)的加速，伊旗的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日臻完善，擁有有較好的教育、醫(yī)療及文化設(shè)施，2012年被評(píng)為“全國(guó)醫(yī)改示范縣”。這種完善的、較高水平的基礎(chǔ)設(shè)施條件有助于塑造良好的投資環(huán)境和人居環(huán)境。近年來(lái)物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和商貿(mào)中心等的建設(shè)，發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)人口聚集的積極作用，有助于長(zhǎng)期穩(wěn)定地吸引就業(yè)。

4）區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局

伊旗位于蒙陜交界地帶，地處呼和浩特-包頭-鄂爾多斯“金三角”腹地，有兩條國(guó)道、一條省道、三條鐵路線、四條旗道交錯(cuò)而過(guò)，毗鄰鄂爾多斯機(jī)場(chǎng)，交通條件優(yōu)越。其中心城區(qū)同時(shí)是也是市級(jí)CBD和市級(jí)體育中心所在地，隨著鄂爾多斯機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建及高鐵站的建設(shè)，其區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，為伊旗率先納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供了有利條件。借助區(qū)域交通優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)物流業(yè)和區(qū)域生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等外向型經(jīng)濟(jì)，以促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，拓展城市腹地。

3、伊金霍洛旗城市轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

1）提升區(qū)域定位，參與建設(shè)區(qū)域性中心城市

持續(xù)不斷的資源紅利使得伊金霍洛旗積累了較大的經(jīng)濟(jì)總量與城市體量，促進(jìn)了房地產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的繁榮。既有的產(chǎn)業(yè)機(jī)制客觀上要求伊金霍洛旗必須轉(zhuǎn)變對(duì)能源的依賴(lài)，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)尋求自身發(fā)展的可能性，從而提升生產(chǎn)要素比如資本的使用效率。另一方面，區(qū)域發(fā)展格局的變遷也賦予了伊金霍洛旗這樣的機(jī)會(huì)。綜合評(píng)價(jià)而言，鄂爾多斯最具潛力成為區(qū)域的核心城市，在區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市建設(shè)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。而伊金霍洛旗作為鄂爾多斯轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)，會(huì)在鄂爾多斯建設(shè)區(qū)域性中心城市的過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

從理論上講，區(qū)域定位的提升意味著參與更大區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)體系的分工協(xié)作，同時(shí)也為本地資本提供多樣化的投資渠道。比如金融業(yè)，如果能將海量的民間借貸導(dǎo)向正規(guī)的、合法化的金融服務(wù)，政府引導(dǎo)民間資本搭建能源期貨和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)，無(wú)疑將強(qiáng)化伊金霍洛的能源中心地位，降低民間資本的風(fēng)險(xiǎn)，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的效率。

伊金霍洛旗獨(dú)特的文化資源和優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，使其擁有吸引高端生產(chǎn)要素集聚的先天優(yōu)勢(shì)，應(yīng)充分發(fā)展區(qū)域性服務(wù)職能與相關(guān)產(chǎn)業(yè)，更加有效地利用東西紅海子等高質(zhì)量的空間資源，建設(shè)區(qū)域性的生產(chǎn)服務(wù)中心。

2）打破內(nèi)循環(huán)模式，構(gòu)建外向型經(jīng)濟(jì)體系

現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)循環(huán)的主要問(wèn)題是資本集中于能源和地產(chǎn)，制造業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足。參考借鑒博茨瓦納、智利、挪威、澳大利亞等國(guó)利用自然資源、避免資源陷阱的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)通過(guò)有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，合理控制資源開(kāi)發(fā)速度，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)能源進(jìn)行深加工和多元利用，成立公共基金，投入非煤產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化。

以伊金霍洛旗為例，首先應(yīng)延伸煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展煤深加工產(chǎn)業(yè)，并重點(diǎn)扶持和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)集群；其次應(yīng)著眼于蒙陜甘寧能源經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域大視角，發(fā)揮其能源和資本的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展金融、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流等外向型服務(wù)業(yè)體系，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)的區(qū)域腹地；第三，應(yīng)充分利用本地豐富的旅游資源，大力發(fā)展旅游、會(huì)展、休閑產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城市品牌，提升城市形象和投資環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化將培育真正的產(chǎn)業(yè)集群，并優(yōu)化制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境，為全要素生產(chǎn)率的提升提供基本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

3）、梳理城市結(jié)構(gòu)，提升空間拓展質(zhì)量

資本推動(dòng)和土地財(cái)政迅速拉大了伊金霍洛旗城市空間框架，可以說(shuō)其作為現(xiàn)代城市的空間框架已初具雛形。這種擴(kuò)張以地產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)推動(dòng)為主，土地城鎮(zhèn)化的速度快于產(chǎn)業(yè)和人口集聚。隨著伊金霍洛旗城市定位的提升，必然會(huì)有更多的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)職能會(huì)填充到現(xiàn)有的空間框架中。因此，現(xiàn)階段伊金霍洛旗空間發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)是結(jié)構(gòu)梳理、重點(diǎn)地區(qū)控制。

首先對(duì)應(yīng)于城市超常規(guī)發(fā)展的事實(shí)，應(yīng)改變現(xiàn)有主城服務(wù)中心加外圍產(chǎn)業(yè)園區(qū)的結(jié)構(gòu)模式，建立多中心的結(jié)構(gòu)框架，彈性應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展中的不確定性。整合重要的交通干線、山水景觀系統(tǒng)和城市功能，提出中心城區(qū)區(qū)域“三主三輔、五軸聯(lián)動(dòng)、六區(qū)并舉”的空間格局。

其次，對(duì)于重點(diǎn)的空間資源應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性的預(yù)留和控制，使其能在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)得到更有效的使用。比如環(huán)東紅海子地區(qū)，就應(yīng)為未來(lái)的區(qū)域服務(wù)中心預(yù)留空間，逐漸填充金融、商貿(mào)等高端區(qū)域服務(wù)職能，而避免簡(jiǎn)單的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

4）、優(yōu)化城市環(huán)境，吸引先進(jìn)生產(chǎn)要素流入

從上文可知，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)在于技術(shù)進(jìn)步和制度優(yōu)化，其核心是高素質(zhì)人才和高質(zhì)量企業(yè)的持續(xù)導(dǎo)入。因此，伊金霍洛旗應(yīng)依托生態(tài)資源、創(chuàng)造宜居環(huán)境，持續(xù)推動(dòng)“宜居宜業(yè)、生態(tài)園林城市”建設(shè)。在城市建設(shè)中尊重當(dāng)?shù)亓己玫纳剿窬?，增加城市綠地、改善環(huán)境質(zhì)量、營(yíng)造生態(tài)型園林型城市，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境。

而后，依托資源財(cái)富，制定各層次人才引進(jìn)策略，建構(gòu)與城市產(chǎn)業(yè)相匹配的人口結(jié)構(gòu)，包括高端創(chuàng)新人才、一般技術(shù)人才、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)員工及旅游人口等。應(yīng)建構(gòu)包括戶(hù)籍政策、稅收政策、就業(yè)政策、住房保障政策、社會(huì)保障政策在內(nèi)的一整套政策體系，吸引就業(yè)和創(chuàng)業(yè)人口。而政府在優(yōu)化城市物質(zhì)空間和環(huán)境的同時(shí)，也應(yīng)重視城市軟環(huán)境的塑造，加大對(duì)教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)的投入，提供更有競(jìng)爭(zhēng)力的公共產(chǎn)品。

事實(shí)上，鄂爾多斯擁有非常豐富的歷史文化資源，但一直走著規(guī)?；瘮U(kuò)張和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的背景下，轉(zhuǎn)型成為城市發(fā)展的必然選擇。而伊金霍洛旗無(wú)疑在此過(guò)程中應(yīng)扮演轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)者的角色，依托生態(tài)資源吸引高端生產(chǎn)要素集聚；依托地域文化推動(dòng)能源之城向蒙元文化圣地轉(zhuǎn)化；同時(shí)依靠均等高效的公共服務(wù)促進(jìn)人力資本的有效積累，為城市品牌的提升、經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展做好人才儲(chǔ)備，最終實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院金融工程系）

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