摘要：單位制的解體，社會棘手問題的增多，以及現(xiàn)階段街道辦事處弊病的凸顯，街道辦事處迫切需要變革和創(chuàng)新。其中起主導(dǎo)作用的改革模式有強(qiáng)化論、改良論、撤銷論、多元論四種，文章并不對改革模式做過多評述，文章旨在探討整體性治理之于街道辦事處改革合理性的基礎(chǔ)上，從整體性治理視角出發(fā)，對街道辦事處未來改革的方向，從改革的先導(dǎo)、改革的保障、改革的模式和改革的依托提出展望。

關(guān)鍵詞：整體性治理；街道辦事處；改革

一、緒論

2009年6月全國人大常委會廢止《城市街道辦事處組織條例》條例。該條例的廢止，使街道辦事處從此失去了專門法律制度的保障。街道辦事處處在兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街道）、四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、居委會）的尷尬境地和現(xiàn)實問題，掀起了學(xué)界對其的研究熱潮。研究的基點在于街道辦事處的實與虛。從目前國內(nèi)的研究和實踐看，大致有以下四種觀點：一是撤銷論。其一是主張撤銷街道辦事處，實行區(qū)對社區(qū)的指導(dǎo)，實現(xiàn)社區(qū)自治；其二是直接將街道辦事處社區(qū)化。二是改良論。主要思想是在不改變街道辦事處性質(zhì)的情況下，實行“兩級政府，三級管理”，強(qiáng)化街道辦事處職能，擴(kuò)大街道辦事處的權(quán)力。三是強(qiáng)化論。街道辦事處實際承擔(dān)了一級政府的職能，主張將街道辦事處改革為一級政府。四是多元論。認(rèn)為中國幅員遼闊，環(huán)境復(fù)雜，應(yīng)該具體問題具體分析，因地制宜，街道辦事處不能一刀切地撤銷、改良或是強(qiáng)化。

二、整體性治理之于街道辦事處改革的合理性考量

整體性治理是一種以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、破碎化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運作模式。①整體性治理主張管理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”②，試圖建立注重政府整體價值和績效的文化和哲學(xué)，③為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。④街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)，改革的根本目標(biāo)是為公民提供無縫隙服務(wù)，建設(shè)人民滿意政府。雖然二者的改革思想在產(chǎn)生的背景和具體的應(yīng)用環(huán)境上存在差異，但是二者都要求對政府之間、政府部門之間、政府與社會之間的關(guān)系進(jìn)行反思，相互之間存在很大的兼容性。

（一） 整體性治理反映街道辦事處改革的理論反思

街道辦事處在經(jīng)過多年各種改革模式的實踐探索后，街道辦事處改革正在追求一種有效處理各種行政關(guān)系，注重在機(jī)構(gòu)變革時塑造新型行政文化的新型治理范式。整體性治理理論的倡導(dǎo)者?？怂拐J(rèn)為，整體性治理涉及的關(guān)鍵活動包括政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控。⑤這些活動要求不同治理層級、治理功能、治理主體的整合。整體性治理正是針對不同主體⑥行政關(guān)系的調(diào)適，不同主體功能之間相互協(xié)調(diào)與整合提出的全新治理范式，希望有效協(xié)調(diào)各行政層級之間、政府各個部門之間、政府與非政府之間的行政關(guān)系，促進(jìn)政府之間、政府部門之間、公私部門之間相互協(xié)同，建立一種平等、互助的行政關(guān)系和相互信任的行政文化，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。由此可見，街道辦事處存在的問題正是整體性治理關(guān)注并致力于解決的問題，整體性治理是街道辦事處改革理論反思的有效解決之道。

（二）整體性治理符合街道辦事處改革的現(xiàn)實需要

需要是改革的內(nèi)在動力。從宏觀上講，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。改革開放以來，街道辦事處轄區(qū)內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)改革逐步深入，對街道的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行了徹底刷新，因此要對街道辦事處的體制進(jìn)行改革以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)新環(huán)境，處理社會新生問題。從微觀上講，隨著民主政治和市民社會的發(fā)展，公民要求政府進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制創(chuàng)新，對社會需求做出迅速敏捷的反映。處于科層制低端的街道辦事處是政府和社會的直接接觸點，因此街道辦事處改革是組織體制改革的起點。由以上分析，街道辦事處的改革就是在探索政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)，官僚制與現(xiàn)代組織體制改革的協(xié)調(diào)。而以官僚制為基礎(chǔ)的整體性治理強(qiáng)調(diào)不同治理功能領(lǐng)域的整合，以公共利益為導(dǎo)向，建設(shè)人民滿意政府。由此可見，注重不同治理功能領(lǐng)域整合，以官僚制為基礎(chǔ)、以公共利益為導(dǎo)向的整體性治理在街道辦事處改革上的應(yīng)用，必將大力推動街道辦事處改革適應(yīng)社會現(xiàn)實需要的速度和進(jìn)程。

三、基于整體性治理理論的街道辦事處改革展望

（一） 以滿足公民需要為改革的先導(dǎo)

整體性治理以滿足公眾的需要為基礎(chǔ)，“以解決人民的生活問題為政府運作的核心”⑦ ?；鶎诱沁B接政府與社會的橋梁，直面公民，其改革的目標(biāo)必須以滿足人民現(xiàn)實需要為出發(fā)點和落腳點，實現(xiàn)政府與社會的無縫銜接，實現(xiàn)良好的社會管理。

1.以社會需要為街道辦去留依據(jù)，直接服務(wù)于公民需要

如果街道辦還具有在管理國家和管理社會所需要的職能，就應(yīng)該保持其存在，如果功能已經(jīng)完全弱化，這些功能沒有存在的必要時，就應(yīng)當(dāng)撤銷。⑧以社會需要和存在的價值為依據(jù)，直面公民需要決定機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2.轉(zhuǎn)變行政觀念，變“我”要為“我”給，直接滿足公民需要

政府工作一直以來都是按照政府預(yù)算為社會供給，一直是一種“我”要給社會提供什么，而沒有真正地了解公民到底需要政府提供什么，所以往往就是政府在竭心竭力的工作，卻沒有解決公民需要解決的社會現(xiàn)實問題。形成“管制行政”下的主觀主義治民思想，造成政府盲目蠻干，卻沒有做到真正的執(zhí)政為民，服務(wù)于民。所以街道辦事處要轉(zhuǎn)變觀念，建立健全民意反映機(jī)制和，提高政府對社會需求的認(rèn)知程度，將工作中心安排在供給公民需要的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、及時、高效滿足公民的需要，使公共權(quán)力回歸到為公眾提供服務(wù)的本來面目。⑨

（二） 以法律制度建設(shè)為改革的保障

要有效地推進(jìn)街道辦事處改革的整體性治理目標(biāo)，健全的法律是其根本的保障。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大目標(biāo)之一，但從我國街道辦事處改革的實踐來看，很多地方街道辦事處的改革并沒有明確的法律依據(jù)，有些街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員安排有很大的隨意性。如上世紀(jì)的“兩級政府，三級管理”的基層改革，其機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置實質(zhì)上都違反了《城市街道辦事處組織條例》?？v觀西方國家的地方政府改革，都是通過制定或修改地方政府法，通過具體、詳實和系統(tǒng)的立法將改革的要求制度化，為改革提供強(qiáng)有力的制度推動力，使改革能夠有序穩(wěn)定地施行。如日本1995年開始的地方政府改革，以《地方分權(quán)推進(jìn)法》為依據(jù)，以確定自治體法律權(quán)限為中心的分權(quán)改革，推動市町村合并，使原有的3000余個市町村合并至2007年的1800多個。⑩從2009年6月全國人大常委會廢止《城市街道辦事處組織條例》至今，沒有一部關(guān)于街道辦事處的全國性專門法律。為此，必須通過立法明確街道辦事處設(shè)置條件、街道辦事處職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、條塊關(guān)系管理。

（三） 以整體統(tǒng)籌為改革的模式

1.上下改革相統(tǒng)籌，實現(xiàn)上下協(xié)同

國家政府的改革無非在于自上而下、自下而上和上下結(jié)合三種改革模式，現(xiàn)階段街道辦事處的改革主要采用的是自下而上的戰(zhàn)略，地方根據(jù)自己的實際情況推進(jìn)改革，但是這種改革模式忽視了上級政府改革的同步性，造成下改上不改，上下脫節(jié)，越改越被動的局面。因此在地方進(jìn)行改革時，上級政府必須對下級政府的改革做出回應(yīng)，上下聯(lián)動，同步推進(jìn)，保證上下銜接，上下統(tǒng)籌。

2.不同地區(qū)改革相統(tǒng)籌，實現(xiàn)地區(qū)協(xié)同

基于我國社會發(fā)展不平衡，街道辦事處的改革要采取從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，分階段演進(jìn)的發(fā)展模式。街道辦事處的改革是政府和社會之間、政府內(nèi)部之間權(quán)利關(guān)系的復(fù)雜調(diào)整，不能夠在全國一蹴而就的施行。但是我國的基層政府設(shè)置也不能雜亂無章，千頭萬緒。如湖北省武昌區(qū)街道“大部室”改革，將原來的計生科劃歸社區(qū)服務(wù)中心，當(dāng)?shù)鼐用竦臏?zhǔn)生證明以社區(qū)服務(wù)中心對外，而社區(qū)服務(wù)中心的準(zhǔn)生證明在全國其他地區(qū)缺乏有效公信力。B11因此街道辦事處的改革，應(yīng)該在中央政府統(tǒng)一設(shè)定的框架內(nèi)，在保證機(jī)構(gòu)設(shè)置原則性前提下，實現(xiàn)不同地區(qū)相統(tǒng)籌。

（四）以信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為改革的依托

信息技術(shù)是整體性治理產(chǎn)生的根源之一，沒有先進(jìn)的信息技術(shù)整體性治理就失去了發(fā)展的根基，就不能有效解決跨部門、跨層級的信息鴻溝，政府和政府部門之間就不能有效地進(jìn)行資源的整合和信息的收集。信息技術(shù)也是從根本上實現(xiàn)整體性治理所倡導(dǎo)的基層政府“開放式辦公、一站式服務(wù)”的保障。

1.加快信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是一種運用信息技術(shù)，為公民提供高效公共服務(wù)的平臺。信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要支撐和載體。各個地區(qū)可以根據(jù)居民需要和實用高效的原則，加強(qiáng)諸如政府工作網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)熱線、短信互動平臺、信息服務(wù)自助終端、社區(qū)電子閱覽室等信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加其覆蓋范圍，為公民提供公共服務(wù)提供強(qiáng)有力的硬件支撐和技術(shù)保障。

2.促進(jìn)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源整合

要消除部門縫隙所帶來的治理困境，就需要加強(qiáng)部門之間的資源整合和信息共享，構(gòu)建信息環(huán)境中的無縫隙政府，將分散的機(jī)構(gòu)、服務(wù)和信息整合起來。為此必須加強(qiáng)對信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的梳理、規(guī)范、調(diào)整和整合，推動建立“各個政府專網(wǎng)之間互連互通、信息共享和按需協(xié)同互動”B12機(jī)制，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，規(guī)范工作流程，變“串聯(lián)式”服務(wù)為“并聯(lián)式”服務(wù)，逐步建立“一站式”、“一網(wǎng)式”綜合服務(wù)格局。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

注解

①曾凡軍.從競爭性治理邁向整體治理[J].學(xué)術(shù)論壇，2009，（9）：83

②竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）：57

③王佃利，呂俊平.整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析[J].中國行政管理，2010，（1）：105

④Christopher Pollit.Joined-Up Government：a Survey[J].Political Studies Review，2003，（1）：35

⑤涂曉芳，黃莉培.基于整體政府理論的環(huán)境治理研究[J].公共行政，2011，（11）：19

⑥主體包括不同層級的政府、政府不同的部門以及與政府建立協(xié)同關(guān)系的非政府組織.

⑦彭景鵬.全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢（臺灣），2005，23

⑧參見施雪華.街道辦該何去何從[N].決策，2011，（10）：39

⑨張立榮.論有中國特色的行政制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2005：181

⑩礒崎初仁，金井利之等.日本地方自治[M].張青松譯.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：前言1

B11資料來源于筆者武昌區(qū)糧道街辦事處調(diào)研

B12民政部門戶網(wǎng)站.“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃.http：//zqs.mca.gov.cn/article/jhgh/200708/20070810001418.shtml，2007-6-15