摘要：政府信息公開(kāi)制度，既能直接給公眾提供一條了解政府行為的有效渠道，也能提供一種作為公眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能的依據(jù)，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。本文在對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)一步完善之道提出了自己的幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)制度；公眾參與；環(huán)境知情權(quán)

建立和完善政府環(huán)境信息公開(kāi)制度是保障公民環(huán)境知情權(quán)、鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，使得公眾與政府在一定范圍內(nèi)就某一環(huán)境問(wèn)題達(dá)成共識(shí)以求尋找出最佳方式共同解決環(huán)境問(wèn)題的重要舉措。我國(guó)目前政府環(huán)境信息公開(kāi)制度實(shí)行的是以政府主動(dòng)公開(kāi)為主、依公眾申請(qǐng)公開(kāi)為輔的模式。

一、我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的現(xiàn)狀分析

在發(fā)達(dá)國(guó)家，推行政府信息公開(kāi)采用的是自上而下的方式。我國(guó)正好與之相反，我國(guó)的政府信息公開(kāi)從根本上講是政府主導(dǎo)的自我改革與完善過(guò)程，其最大的特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)環(huán)保信息主動(dòng)公開(kāi)的義務(wù)。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家公民超前的環(huán)境意識(shí)，，我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)逐步隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)始覺(jué)醒并提升，但是這并無(wú)法掩蓋我國(guó)公眾整體的環(huán)保素質(zhì)依然較低的現(xiàn)實(shí)狀況。我國(guó)國(guó)民的環(huán)境保護(hù)知識(shí)缺乏，主動(dòng)參與社會(huì)性環(huán)?；顒?dòng)的積極性不高。有學(xué)者在2008年針對(duì)我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)的實(shí)施狀況進(jìn)行調(diào)查，全國(guó)各環(huán)保行政機(jī)關(guān)共收到申請(qǐng)204件，其中175件集中在環(huán)保部、上海和安徽，約占申請(qǐng)總量的85.8%，其余11個(gè)省收到的申請(qǐng)數(shù)在1件至7件之間，還有6個(gè)省收到的申請(qǐng)數(shù)為0，另有2個(gè)省的申請(qǐng)數(shù)未見(jiàn)披露[1]。從我國(guó)2008年5月1日正式實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》及《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》至今，已經(jīng)整整8年時(shí)間了，但情況比5年前并未有大幅度的改善，這種不足在實(shí)踐中主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，在對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行公開(kāi)公示時(shí)會(huì)有選擇性，而且具有不全面性。對(duì)于各環(huán)保局在技術(shù)上容易公布的和政治上不太敏感的信息，如相關(guān)環(huán)境法律文件、國(guó)家政策文件、新聞公告、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等問(wèn)題，多數(shù)網(wǎng)站都向公眾提供了大量信息；然而對(duì)于一些統(tǒng)計(jì)或者公開(kāi)技術(shù)比較復(fù)雜的信息以及稍微“敏感”的信息，如某企業(yè)污染排放和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、環(huán)境事故、企業(yè)征收的排污費(fèi)尤其是罰款數(shù)額方面的信息等，多數(shù)環(huán)保局則會(huì)以各種借口不予提供[2]。第二，地方政府公開(kāi)環(huán)境信息的阻力明顯。在一些地區(qū)為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，往往選擇的是以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取GDP的快速增長(zhǎng)，因此對(duì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展期間所涉及到的有關(guān)環(huán)境問(wèn)題不加重視，有關(guān)環(huán)境的負(fù)面信息也諱莫如深。這就為公開(kāi)環(huán)境信息，讓公眾了解當(dāng)前的環(huán)境狀況造成了極大的阻礙。

如上所述，在我國(guó)國(guó)情下政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息制度有著絕對(duì)的理論優(yōu)勢(shì)，但如果只堅(jiān)持政府主動(dòng)公開(kāi)卻又難以達(dá)到全面而理想的效果。因此，作為政府主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息制度的補(bǔ)充，依申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)境信息制度為政府主動(dòng)公開(kāi)信息制度起著重要的輔助作用。依申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)境信息制度的理論基礎(chǔ)是對(duì)于政府沒(méi)有主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息，公民、法人或者其他組織可以向政府申請(qǐng)公開(kāi)，并通過(guò)申請(qǐng)公開(kāi)來(lái)推動(dòng)政府主動(dòng)公開(kāi)信息義務(wù)的履行，從而彌補(bǔ)政府主導(dǎo)環(huán)境信息制度的不足。然而，我國(guó)法律對(duì)政府環(huán)境信息公開(kāi)的申請(qǐng)條件是有限制的，這一點(diǎn)與其他國(guó)家的立法規(guī)定完全不同。在國(guó)際上，《奧胡斯公約》以及歐盟《公眾獲取環(huán)境信息指令》都明確規(guī)定包括自然人和法人在內(nèi)的申請(qǐng)者均可向政府提出申請(qǐng)要求而無(wú)需說(shuō)明理由，這一規(guī)定的主要目的是保護(hù)公眾對(duì)環(huán)境知情權(quán)的需要。然而我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》卻將申請(qǐng)者的信息公開(kāi)申請(qǐng)范圍明確限定在了“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”之內(nèi)；國(guó)務(wù)院《關(guān)于施行<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中更是明文規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供”。從立法上對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的范圍做出限定的后果便是政府環(huán)境信息公開(kāi)的兩種方式之間的銜接不再緊密。

二、對(duì)完善我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的建議

首先，我國(guó)實(shí)行“政府主動(dòng)公開(kāi)為主，依申請(qǐng)公開(kāi)為輔”的政府環(huán)境信息公開(kāi)制度除了受中國(guó)傳統(tǒng)的政府公權(quán)力因素影響外，主要取決于公民的環(huán)境意識(shí)以及公眾參與環(huán)境事務(wù)的能力，當(dāng)然這種意識(shí)與能力以環(huán)境知情權(quán)及公眾環(huán)境參與權(quán)為前提。當(dāng)一國(guó)公民對(duì)自己生存的地方有很強(qiáng)的環(huán)境意識(shí)，有能力構(gòu)建和諧的健康的環(huán)境條件時(shí)，他們就會(huì)自下而上推動(dòng)政府改革，從而構(gòu)成一種開(kāi)放型的環(huán)境信息公開(kāi)氛圍，但顯然我國(guó)目前顯然還不具備這樣的條件，公眾更多地只會(huì)被動(dòng)地接受于政府自上而下的、封閉型信息公開(kāi)。公眾越是依賴(lài)政府主動(dòng)信息公開(kāi)，他們自身的參與環(huán)境事務(wù)的意識(shí)和能力就越是會(huì)萎縮，依申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)境信息制度的作用就會(huì)快速地消減，公眾的環(huán)境知情權(quán)與公共參與權(quán)自然就會(huì)受到很大程度的削弱；而反過(guò)來(lái)說(shuō)，當(dāng)公眾的環(huán)境知情權(quán)與公共參與權(quán)被破壞，那么他們參與環(huán)境事務(wù)的意識(shí)與能力也更加衰退，依申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)境制度最終必將變成一紙空文，如此下去直到陷入無(wú)限的惡性循環(huán)。因此，能不能將政府環(huán)境信息公開(kāi)的兩種方式并重發(fā)展，關(guān)鍵就在于能不能提高公眾的環(huán)境參與意識(shí)尤其是參與能力。

其次，政府公開(kāi)環(huán)境信息必須真實(shí)有效。各環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實(shí)情況，污染許可證發(fā)放情況，大、中城市固體廢物的種類(lèi)、產(chǎn)生量、處置狀況以及發(fā)生重大、特大環(huán)境污染事故或者事件的企業(yè)名稱(chēng)，和拒不執(zhí)行已經(jīng)生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名稱(chēng)等具體的環(huán)保信息等。此外，政府信息公開(kāi)的方式除了發(fā)布政府公告、建設(shè)完善政府網(wǎng)站、召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)外，還應(yīng)當(dāng)充分重視現(xiàn)代媒體的傳播與監(jiān)督功效，并將一些抽象的環(huán)境問(wèn)題以非常醒目的符號(hào)和形象的詞匯加以解釋、修飾，以形象化和視覺(jué)化的語(yǔ)言促進(jìn)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與理解。

最后，筆者認(rèn)為取消對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)的理由限制，更有利于發(fā)揮我國(guó)政府環(huán)境公開(kāi)信息制度的整體功能。一方面，政府已經(jīng)將各種一般性的環(huán)境信息等主動(dòng)予以公開(kāi)，而且已經(jīng)公開(kāi)的環(huán)境信息沒(méi)有必要再次進(jìn)行申請(qǐng)。另一方面，取消對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的限制后，除了依照現(xiàn)行規(guī)定公眾可以基于本人原因提出申請(qǐng)之外，主要體現(xiàn)為出于環(huán)境公益目的而提出的申請(qǐng)。而這種公益性的申請(qǐng)其實(shí)與申請(qǐng)者本身之間直接的利害關(guān)系并不存在，并且需要投入大量的精力。所以從我國(guó)目前公眾參與環(huán)境保護(hù)的情況看，不太可能在短時(shí)間內(nèi)集中出現(xiàn)大量申請(qǐng)。（作者單位：蘭州大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]申進(jìn)忠.我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度論析.南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）[j].2010（2）：49.

[2]賀歸珍 呂永龍 張磊 Mol Arthur P.J 馮嫣.中國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)施效果評(píng)價(jià).環(huán)境科學(xué)[j].2011（11）.