摘要：本文主要研究城鄉(xiāng)結(jié)合部新農(nóng)村建設(shè)中的土地問題，而農(nóng)村的土地問題主要包括三個方面的內(nèi)容：一是承包地的流轉(zhuǎn)，二是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，三是宅基地的整合。在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，促進承包地的自由流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的形式可以多種多樣，本文主要采取在農(nóng)民自由加入和退出的基礎(chǔ)上采取新型合作化經(jīng)營，通過多個合作社之間的競爭性經(jīng)營，提高經(jīng)營效率。而集體建設(shè)用地應(yīng)省去政府征地環(huán)節(jié)直接入市，所得收入有村級政府和市級政府按合理比例劃分。通過宅基地整合，有效利用宅基地。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)；承包地；宅基地；集體建設(shè)用地

文獻綜述：

學(xué)界普遍認為要加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要指的是在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包責任制不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，其實質(zhì)是除去所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。邱風（2009）地承包經(jīng)營權(quán)市場的前提下，逐步放開土地所有權(quán)市場；從規(guī)模經(jīng)濟角度出發(fā)并為社會平等計，要設(shè)置家庭或個人擁有土地數(shù)量的上限。韓松（2011）資本下鄉(xiāng)和合作社限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)；允許房屋所有人與本集體共同對房屋和宅基地作出處分。王琳琳（2012）的作用，達到農(nóng)村土地資源的合理配置，允許土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)移買賣。以上觀點都對現(xiàn)行制度和機制提出創(chuàng)造性變革。

一、新農(nóng)村建設(shè)中承包地的流轉(zhuǎn)問題

在不改變耕地用途的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村生產(chǎn)效率，是政府工作的大事。但是由村組織主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)往往沒有尊重農(nóng)民意愿，部分地區(qū)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)資本主義化，村組織妥協(xié)于私人資本，使土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益主要歸于私人資本，而農(nóng)民作為土地的承包人卻得不到合理補償。在具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，耕地大范圍的非糧化也值得警惕。

受上世紀六十年代初的合作化運動產(chǎn)生的嚴重后果，部分農(nóng)民對合作化談虎色變，然而現(xiàn)在中國農(nóng)村，走新型農(nóng)業(yè)合作化是大勢所趨，新型農(nóng)業(yè)合作化是有別于上世紀的合作化的。新型農(nóng)業(yè)合作化不是簡單的規(guī)模擴大，而是在農(nóng)民自愿加入和退出的基礎(chǔ)上，引進機械化生產(chǎn)等先進技術(shù)，得益于規(guī)模經(jīng)濟的效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。新型農(nóng)業(yè)合作化以股份制企業(yè)為管理模板，每一個擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民為股東，由股東通過民主選舉選出董事會管理日常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，再由懂事會以雇傭的形式優(yōu)先雇傭本合作社中的成員為技術(shù)工人，從事具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。每一個村集體并不只有一個合作社，而是在自由合作的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生多個農(nóng)村合作社，多個合作社統(tǒng)一在村集體組織注冊。通過合作社之前的良性競爭，各自采用優(yōu)惠條件吸引擁有承包地的農(nóng)民入股，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進農(nóng)民增收。

當然，出于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期考慮，農(nóng)民在入社和出社時必須做相應(yīng)的約束，比如以兩年或三年為一個合同周期，如果說參與的合作社經(jīng)營的好則繼續(xù)續(xù)約，如果不好，則出社入其他合作社，或自己單獨經(jīng)營。在市場力量的推動下，新型合作社的規(guī)模會越來越接近于最優(yōu)規(guī)模。在我國社會保障體制沒有完全建立的情況下，必須認識到農(nóng)村土地具有其社會保障功能，同時我們要尊重農(nóng)民的勞動權(quán)和生活意愿，允許農(nóng)民繼續(xù)以家庭承包責任制生產(chǎn)是合情合理的，也是必須存在的。

二、新農(nóng)村建設(shè)中集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題

《憲法》和《土地管理法》都已經(jīng)明確規(guī)定國家征收農(nóng)民集體所有的土地限于公共利益目的，非公共利益目的不得征收集體土地。然而在城市化進程中，如何應(yīng)對非公共利益的新增建設(shè)用地成為重大問題。地方政府在征收集體土地后用于商業(yè)用途可以獲得巨大財政收入，從而造成不絕于耳的強拆事件，使農(nóng)民失去土地和基本的生活來源。

本文認為在農(nóng)村集體所有的土地直接入市的前提下，所得的商業(yè)收入有地方政府和村集體共同所有，根據(jù)各地的實際情況按照合理的比例劃分。不可否認的是，地方政府對土地財政的依賴，如果所得收益全被歸村集體組織所有，地方政府顯然無法接受，而且在地方政府和基層政府的博弈中，基礎(chǔ)政府處于劣勢地位。地方政府所得的集體土地出讓收益除用于城市建設(shè)外，應(yīng)向轄區(qū)的廣大未化作建設(shè)用地的農(nóng)村傾斜，提高其基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會保障水平，在一定程度上解決公平的問題。同時，未來保護耕地和保障國家糧食安全，應(yīng)當配套耕地保護補償制度，是國家以土地利用規(guī)劃對集體土地用途予以限制的利益平衡制度。

三、新農(nóng)村建設(shè)中宅基地的整合問題

現(xiàn)實中我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)的房屋建設(shè)雜亂無章，缺乏合理規(guī)劃，例如少數(shù)房屋獨立于田野和山上，不利于水、電、氣和公路等民生工程建設(shè)，而民生工程的不完備對提高農(nóng)村生產(chǎn)力和生活水平造成障礙。通過整合農(nóng)村宅基地，實現(xiàn)農(nóng)村合理規(guī)劃，可以節(jié)約大量土地，無論是對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟還是供應(yīng)城市化建設(shè)的土地需求都具有相當?shù)木彌_余地。

可以預(yù)見的是，新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的最重要的問題是建設(shè)經(jīng)費問題，新農(nóng)村建設(shè)需要大筆的經(jīng)費投入，解決全村居民的住宅問題是一項巨大的工程，加上后期的基礎(chǔ)設(shè)施配套，普通的村政府很難承受如此巨大耗費。城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村要充分利用自己靠近城市的優(yōu)勢，整合農(nóng)村宅基地。在宅基地整合的過程中，對于已經(jīng)獲取城市戶口的農(nóng)民或者宅基地棄置十年以上的農(nóng)戶，村集體組織應(yīng)當有償收回宅基地，因為宅基地是集體成員通過其身份無償取得，當不在為本集體成員或者不在需要集體土地時，村集體組織應(yīng)當通過合理補償收回宅基地，或者由本集體其他成員購買?？深A(yù)期，隨著城市化的進程，農(nóng)村人口減少后，通過宅基地的整合可以省出更多的土地，面向城市化市場，以市場價格拍賣土地，所取得的巨大收益主要用于新農(nóng)村建設(shè)，不足部分由市財政補貼。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國城市化建設(shè)的重點區(qū)域，也是最能實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的區(qū)域。在新農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)和土地利用中，要切實尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益，防止資本對農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。通過在同一個村集體成立多個合作社，多個合作社獨立經(jīng)營，引入競爭機制，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時要建立完善的其他法律制度，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，直接入市所的收益要切實用于新農(nóng)村建設(shè)，同時補償失去土地的農(nóng)民。建立耕地保護補償制度，兼顧公平，保障國家糧食安全。在宅基地整合的過程中要保障農(nóng)民對房屋的所有權(quán)，對宅基地要無償使用，有償收回。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的新農(nóng)村建設(shè)具有重大意義，而這一切都需要重要的建設(shè)思路和完善的制度框架做保證。（作者單位：重慶師范大學(xué)）

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