摘要：黨的十六屆四中全會中明確提出和諧社會建設議題，并將之放置與經(jīng)濟發(fā)展、政治建設和文化進步并列的地位。在和諧社會的發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)社會保障體系成為當前最關注的問題之一。社會保障體系的建立與完善對和諧社會構建具有非凡意義。本文從和諧社會的提出背景出發(fā)，指出了當前構建城鄉(xiāng)社會保障體系的一些思考。

關鍵詞：和諧社會；社會保障體系；覆蓋城鄉(xiāng)

“老有所終、壯有所用、幼有所長、弱勢群體均由所養(yǎng)”是中國古人對和諧社會的憧憬，這也反映出生活的基本保障是人們的心聲。作為市場經(jīng)濟下的重要支柱，城鄉(xiāng)社會保障體系在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著不可忽視的重要作用，關系著政局穩(wěn)定、國民生活，簡言之，城鄉(xiāng)社會保障體系是決定了和諧社會能否實現(xiàn)的重要依托。

1.城鄉(xiāng)社會保障體系存在問題探析

近年來，我國城鄉(xiāng)社會保障體系取得了長足的進步，例如從保障范圍上來看，保障的受眾日益增多，體系框架基本建立，社會的慈善事業(yè)和福利事業(yè)均進入了一個全新發(fā)展的階段。

另一方面，由于我國社會保障起步較晚，體系仍不成熟，保障水平跟不上經(jīng)濟發(fā)展的水平，許多弱勢群體仍處于保障之外。保障水平低下、覆蓋面小、管理體制不健全等諸多問題使得社會保障體系無法高效發(fā)揮作用。

社會保障體系表現(xiàn)的最突出問題是城鄉(xiāng)差異，目前農(nóng)村新合作醫(yī)療尚處于起步階段，而養(yǎng)老保險等多為城鎮(zhèn)居民享有，農(nóng)村居民的后顧之憂仍然很高；社會保障的立法不足，社會保障包含了社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等四個方面，但這幾項保障對于特定群體都存在界定不清、發(fā)放不透明的現(xiàn)象；財政資金不足且監(jiān)管不力。另一方面，由于資金監(jiān)管不力，多數(shù)資金并未真正流向所需群體，這些都是社會保障體系的重要隱患；隨著中國人口老齡化的加速，社會保障的壓力日益加大，當前的社會保障基金和范圍已無法滿足日益增長的老齡人口需要。

因此，當前的城鄉(xiāng)社會保障體系存在一些不足，和諧社會背景下構建城鄉(xiāng)社會保障體系應充分發(fā)揮政府的主導作用、積極發(fā)揮商業(yè)保險作用、促進社會各階層的參與，從而促進當前保障體系的完善。

2.構建城鄉(xiāng)社會保障體系的策略探究

2.1充分發(fā)揮政府的主導作用

（1）擴大保障的覆蓋面，實施再分配

改革開放以來，效率優(yōu)先的運營模式促進了經(jīng)濟快速發(fā)展，但由此改革開放的成果被“效率較高”的那部分群體享有，貧富差異日益拉大，普通百姓的生活安全感與保障感缺失。與此同時，社會保障體系本身的公平性也經(jīng)受不住考驗，城鄉(xiāng)之間的差距、不同性質企業(yè)之間差距（國有、事業(yè)單位與普通私營企業(yè)等），地區(qū)差異等多方面問題日益明顯，因此，政府在社會保障體系中應發(fā)揮主導作用，為促進和諧社會發(fā)展，收益的再分配應成為當前重要的議題之一。在公共政策上，政府明顯對公平已有了明確的傾斜。

隨著家電下鄉(xiāng)、義務教育的推行、新興農(nóng)村合作醫(yī)療、社會救助制度改革等各項政策出臺，政府在起點公平上作出了較多努力，合理調整公共資源的結構，使之更好的為農(nóng)村服務，是體現(xiàn)公平的一個重要手段。但從房產(chǎn)政策方面來看，國家對國有土地的拆遷政策做出了明確規(guī)定，但對集體土地的拆遷政策卻遲遲尚未出臺，諸多悲劇不斷上演，這也是農(nóng)村保障不足的一個側面投影。農(nóng)村失地居民沒有了賴以生存的生產(chǎn)土地，更應該充分考慮他們的安置等系列問題。因此，在公共資源使用結構上，應進行適度調整，如東部的過度政策傾斜應向西部轉向，而城鎮(zhèn)的一些優(yōu)先政策也應對于農(nóng)村居民開放。

社會保險方面，目前保險保障的傾斜性更加明顯，諸多社會保險的利益獲取以就業(yè)作為前提，而依賴土地的農(nóng)村居民許多都并非真正意義上的就業(yè)大軍，這樣他們在保險制度和救助制度的上享有的明顯不足，城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系空成為多數(shù)地方政府的口號。政府已認識到這一問題的嚴重性，已經(jīng)全面推行農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度。

（2）強化政府在保障體系中的職責與分工

我國當前尚處于經(jīng)濟政治體制改革中，政府在具體保障過程中的職責分工仍不夠明確，在不同層級間的政府責任劃分上，多數(shù)時候僅根據(jù)保障項目確認。事實上，公共經(jīng)濟學理論指出，公共服務的類型可以成為劃分政府職責的依據(jù)，但保障項目是各級政府均有涉及的問題，如據(jù)此劃分顯然有失偏頗。

福利經(jīng)濟學認為，不管采用集權或分權的組織形式，社會福利最大化都應該成為組織分工的標準。因此各級政府的分工應遵循社會福利最大化的基本原則，這一原則指導下必須形成了一個相對民主的決策機制。中國是一黨制國家，存在集權的許多特征，由此提供的公共產(chǎn)品或服務往往并不能滿足受眾的需求，這一低效的供給方式造成了資源的不合理配比。地方政府作為與基層群眾接觸偏多的機構，在具體政策實施中更有話語權。因此，依從福利最大化原則，我國的社會保障體系應充分借鑒西方國家的經(jīng)驗，將中央政府和地方政府的職責作出明確劃分，例如中央政府主要負責法規(guī)和全面規(guī)劃的制定，確認全國保障項目的基本標準和享受條件；在公共產(chǎn)品和公共服務的提供上，中央政府則那些諸如傳染病防治醫(yī)療等“國家”公共品，而地方政府提供相對具備柔性的地方性產(chǎn)品（如俱樂部性質的一些產(chǎn)品）。

這里以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、事業(yè)保險等為例。由于養(yǎng)老保險是當前社會保險內收入再分配功能最強大的項目，中央政府可強化統(tǒng)籌層級，原先養(yǎng)老保險市級的限制使得許多流動性人口喪失了保障，繳費率無法保障，收入的公平分配性也受到影響，因此政府在各省級別上進行統(tǒng)籌，其次全國統(tǒng)籌，由此可以實現(xiàn)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌功效及風險共擔功能。在失業(yè)保險方面，地方政府的柔性作用可得到發(fā)揮，政府應著力引導失業(yè)保險的功能轉化，傳統(tǒng)的失業(yè)領取救助資金的做法可調整成積極開展個性培訓、拓寬就業(yè)渠道、增強事業(yè)保險成員的就業(yè)能力，并發(fā)放失業(yè)后的最低基本生活保障。醫(yī)療保險方面，由于各地區(qū)、各領域的需求都存在差異，這些差異地方政府更為了解，因此地方政府應根據(jù)需求提供這一保障，而強制性的醫(yī)療保障體系建立應由中央制定完善法規(guī)來推行。

2.2 完善商業(yè)保險的補充作用

眾所周知，當前國家的保障體系不健全的重要原因在于資金不足，而完善商業(yè)保險的補充作用對于城鄉(xiāng)社會保障體系有積極意義。

商業(yè)保險公司需要大量運作資金，因此一般具備很強的市場運作能力，保險公司具有靈活性高、社會資源豐富等諸多特點，所以，在我國政府財力不足、保障水平不高、地區(qū)差異顯著的現(xiàn)實狀況下，可有限的公共資源可以投入弱勢群體中，促進商業(yè)保險提供更特色的服務，從而對社會保障中存在的不足針對性地進行補充。例如公共醫(yī)療保險可以提供普遍性的服務，而社會保險中的醫(yī)療可以提供更細化的、更高水平的服務。

2.3社會各主體參與的多層次社會保障體系

隨著經(jīng)濟發(fā)展，貧富差距日益拉大，人們的生活水平差異也日益凸顯。社會保障體系也必須根據(jù)需要進行調整。人力資源社會保障部副部長胡曉義指出，“十一五”時期，我國已經(jīng)初步形成社會保障體系的框架。各項社保制度建設取得突破性進展，覆蓋人群迅速擴大，解決了一批歷史遺留問題。保障水平較大幅度提高，多種渠道籌資機制形成，可持續(xù)發(fā)展的基礎增強。同時，社保管理體系初步建立，服務網(wǎng)絡向基層延伸。“十二五”期間，我國社會保障體系建設的總體目標是，建設有中國特色、全民共享的社會保障制度、機制和體制，實現(xiàn)保障對象全民化、保障方式多樣化、籌資渠道多元化、管理服務社會化，為全面實現(xiàn)小康社會提供和諧、穩(wěn)定的保障網(wǎng)。

目前，推行多層次社會保障體系可從三個層次展開，政府在其中擔當?shù)穆氊熞矐兴町?。首先“托底層”。那些社會底層的弱勢群體，如農(nóng)村“五保”等，應建立完善的制度給予城鄉(xiāng)特困家庭一定的社會福利或救助，政府全額出資；其次“主干層”，這部分群體主要通過提供養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育等各種基本保障，形成權利、義務聯(lián)系緊密的社會保險制度，政府強制或者引導這些制度實施，從中承擔必要的責任。第三，“補充層”，這部分群體的額外保障需求也應得到鼓勵，各用人單位可提供諸如企業(yè)年金、補充養(yǎng)老醫(yī)療、職業(yè)年金等，提供額外的保障。

除企業(yè)外，各種社會組織、家庭、服務組織等都應該積極發(fā)揮在社會保障體系中的作用，愛心捐款、慈善機構等各種社會援助、各種專題活動等，都可以為需要幫助的群體解決一些問題。例如國內的多次大災大難面前，一些社會團體及組織紛紛慷慨解囊，為災難面前的人民開展物質援助、心理輔導等，這大大減輕了政府社會保障的負擔，也形成了良好的社會風氣。

3.小結

改革開放以來，中國經(jīng)濟建設取得了不菲的成績，城鄉(xiāng)社會保障體系也得到了較快發(fā)展，在新時期建設和諧社會、踐行科學發(fā)展觀的背景下發(fā)揮了重大作用，但社會保障領域仍存在一些不容忽視的問題，這些問題已威脅當前社會穩(wěn)定。因此，充分發(fā)揮政府的主導作用、調動社會各方力量參與構建這一體系勢在必行。（作者單位：西南大學文化與社會發(fā)展學院）

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