摘要：農(nóng)村金融組織對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，目前我國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不理想、農(nóng)村金融信用缺失、法律法規(guī)的不完善嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村金融的發(fā)展必須一定的金融法律制度作保障。本文擬從法律的角度分析我國(guó)目前農(nóng)村地區(qū)的金融發(fā)展中遇到的問(wèn)題，闡述作者對(duì)于我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展以及農(nóng)村信用社改革中涉及的法律關(guān)系的個(gè)人看法，在法律制度、法律監(jiān)督等方面提出一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；農(nóng)村信用社；法律問(wèn)題；法律治理

近年來(lái)，我國(guó)金融市場(chǎng)以堅(jiān)持市場(chǎng)配置金融資源為導(dǎo)向，通過(guò)不斷改革提高自身的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程之中發(fā)揮出積極作用，確保了經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)中求進(jìn)”?！叭r(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)歷屆政府各項(xiàng)工作的重中之重，不僅關(guān)系著小康社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)的建設(shè)，也是我國(guó)“城鄉(xiāng)一體化”的具體發(fā)展要求。農(nóng)村金融服務(wù)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的支撐，作為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)顩r直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

一、我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村金融存在的問(wèn)題

目前我國(guó)農(nóng)村金融體系不斷改善農(nóng)村信用社作為我國(guó)農(nóng)業(yè)金融領(lǐng)域的支撐力量，在農(nóng)村金融業(yè)務(wù)方面發(fā)展迅猛，實(shí)力也逐漸增強(qiáng)。但是，農(nóng)信社的發(fā)展仍舊面臨很多問(wèn)題：

1.不良貸款嚴(yán)重。不良貸款作為金融機(jī)構(gòu)的頑疾，資產(chǎn)質(zhì)量惡化、不良貸款比例過(guò)高一直是制約農(nóng)村金融改革發(fā)展的重大難題，其形式主要包括呆帳貸款、呆滯貸款和逾期貸款（即“一逾兩呆”）。盡管2003年國(guó)家采用有力措施加快信用社的改革，提高其支持“三農(nóng)”的能力，不良資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，但形式依然嚴(yán)峻。不良貸款的形成原因主要有兩點(diǎn)：（一）由于體制轉(zhuǎn)換而形成的歷史原因。1996年之前農(nóng)行是農(nóng)村信用社的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，農(nóng)行實(shí)際上控制著農(nóng)村信用社的資產(chǎn)，并以轉(zhuǎn)存、準(zhǔn)備金等形式占用農(nóng)村信用社的資金。1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》的出臺(tái)標(biāo)志著“行社脫離”，此后農(nóng)行的大量不良貸款都由農(nóng)村信用社承擔(dān)，這是農(nóng)信社不良資產(chǎn)比例高的主要原因。（二）政府的不當(dāng)干預(yù)和內(nèi)部監(jiān)管的不合理。農(nóng)信社作為地方性金融機(jī)構(gòu)，地方政府常以財(cái)政手段對(duì)其擠壓，迫使農(nóng)信社發(fā)放大量指示性貸款，過(guò)度的干預(yù)貸款的發(fā)放，削弱了其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)。農(nóng)信社的信貸管理機(jī)制不健全，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部人控制問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：“三會(huì)”制度有名無(wú)實(shí)、民主管理流于形式、制約關(guān)系薄弱，監(jiān)事會(huì)職責(zé)履行不力。

2. 農(nóng)村貸款投放不足，資金外流現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，農(nóng)村信貸總量投入不足，農(nóng)村金融手段較為單一，直接在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投放比例較小。各商業(yè)銀行基于戰(zhàn)略調(diào)整的要求，其分支機(jī)構(gòu)紛紛退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，未撤銷(xiāo)的分支機(jī)構(gòu)“存多貸少，只存不貸”通過(guò)資金轉(zhuǎn)存的方式吸收了大量農(nóng)村資金。另一方面，農(nóng)村信用社為了追尋利潤(rùn)最大化，也出現(xiàn)了“離鄉(xiāng)進(jìn)城”的現(xiàn)象。會(huì)把從農(nóng)民手中吸收的存款，進(jìn)行城市項(xiàng)目投資，獲得更為豐厚的利潤(rùn)。城市投資一般周期比較長(zhǎng)，項(xiàng)目變現(xiàn)能力差，短時(shí)間難以抽回資金，從而加重了農(nóng)民“貸款難”的現(xiàn)象，農(nóng)村資金脫農(nóng)化趨勢(shì)變得嚴(yán)重。

3.農(nóng)村信用體系不完善，增加資金借貸風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的農(nóng)民群體長(zhǎng)期信用意識(shí)淡薄，信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的發(fā)展緩慢，信用制度的不完善和信用體系的不足，征信技術(shù)的落后，難以對(duì)個(gè)人進(jìn)行誠(chéng)信評(píng)價(jià)，無(wú)形之中增加了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，投入高回報(bào)率低，農(nóng)民個(gè)體投資盲目性較大，常常關(guān)注眼前的得失難以抵抗市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行追求利潤(rùn)最大化，不愿意涉及高風(fēng)險(xiǎn)低收益的農(nóng)業(yè)金融領(lǐng)域，客觀上也阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村金融法律體系的現(xiàn)狀

1. 法律上承認(rèn)的農(nóng)村有效擔(dān)保物的范圍較窄。農(nóng)民貸款難就難在缺乏銀行認(rèn)可的抵押擔(dān)保物，農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)種類(lèi)比較單一（大部分為集體性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)），可用于貸款的抵押物少、甚至沒(méi)有。我國(guó)《物權(quán)法》以及《擔(dān)保法》又對(duì)農(nóng)村土地的用途及流轉(zhuǎn)做了非常嚴(yán)格的限制，《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押1”。農(nóng)民可用來(lái)抵押的財(cái)產(chǎn)很有限，這是導(dǎo)致農(nóng)民貸款難的主要原因。如果不對(duì)此進(jìn)行制度性改革，賦予農(nóng)村財(cái)產(chǎn)相應(yīng)的擔(dān)保物權(quán)，則不僅無(wú)法解決與金融機(jī)構(gòu)貸款重抵押之間的矛盾，更無(wú)法有效促進(jìn)農(nóng)戶(hù)貸款的增長(zhǎng)。

2. 法治環(huán)境不完善，金融債權(quán)缺乏保護(hù)。我國(guó)目前金融監(jiān)督的立法中存在著眾多原則性規(guī)定，實(shí)際操作性差，農(nóng)村金融法律比較薄弱，不能滿(mǎn)足目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展的的需求。農(nóng)村金融法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，很難保護(hù)債權(quán)人的利益，在法律執(zhí)行過(guò)程中，一些農(nóng)民沒(méi)有法制觀念，將貸款等同于國(guó)家的扶貧款，經(jīng)常逃避貸款債務(wù)，為執(zhí)法活動(dòng)增加了困難。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)本身同時(shí)存在的高風(fēng)險(xiǎn)性，相關(guān)配套法規(guī)的缺失，法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)成本的風(fēng)險(xiǎn)并存的情況，商業(yè)銀行從事農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)的熱情不高。

三、我國(guó)農(nóng)村金融領(lǐng)域的法律完善

1.完善農(nóng)村金融信貸雙方的監(jiān)管。2013年1月1日，頒布實(shí)施的《農(nóng)戶(hù)貸款管理辦法》既規(guī)定了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的市場(chǎng)定位，通過(guò)公開(kāi)貸款條件、貸款流程、貸款利率與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦結(jié)時(shí)限的方式，方便農(nóng)戶(hù)辦理貸款手續(xù)；該辦法第二十二條又規(guī)定“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)受理借款人貸款申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)履行盡職調(diào)查職責(zé)，對(duì)貸款申請(qǐng)內(nèi)容和相關(guān)情況的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)信用狀況、風(fēng)險(xiǎn)、收益進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成調(diào)查評(píng)價(jià)意見(jiàn)?！?

2.注重合作性金融法律的立法建設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)基本法的性質(zhì)，不可能全面規(guī)定農(nóng)村金融制度的全部?jī)?nèi)容，雖然《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》均規(guī)定了金融監(jiān)管的問(wèn)題，但這些法律主要是針對(duì)商業(yè)銀行，新型的政策性以及商業(yè)性金融組織涉及到較少。因此，我國(guó)既要加快法律修訂步伐，把一些不符合適宜的法律法規(guī)加以修改，還應(yīng)加快制定通過(guò)綜合的《金融監(jiān)管法》，對(duì)農(nóng)村金融活動(dòng)采取法制化、規(guī)范化的引導(dǎo)，借鑒國(guó)外對(duì)于農(nóng)村金融組織的立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快完善農(nóng)村金融立法，例如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、法國(guó)《農(nóng)業(yè)信貸銀行憲章》都是事關(guān)農(nóng)村金融的專(zhuān)業(yè)性立法，針對(duì)性強(qiáng)，位階高，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)金融法制建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

3. 鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度。

“三農(nóng)”客戶(hù)主體多元化，針對(duì)各主體金融需求的產(chǎn)品和服務(wù)各有不同，加大產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，探索信貸、租賃、擔(dān)保、保險(xiǎn)等各種金融手段的有機(jī)結(jié)合， 將城市成熟產(chǎn)品推向農(nóng)村。加大金融對(duì)農(nóng)業(yè)扶持的深度和廣度，通過(guò)政策性法規(guī)可以嘗試將政策性金融和商業(yè)性金融結(jié)合的方式，探索農(nóng)村金融發(fā)展的新路徑。

為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化需求，在保證專(zhuān)業(yè)性的前提下，降低成立農(nóng)民資金互助組織的門(mén)檻，選擇、引入合格者進(jìn)入市場(chǎng)，為農(nóng)村金融市場(chǎng)主體提供更多的選擇機(jī)會(huì)，保持農(nóng)村金融市場(chǎng)適度競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。2008年5月發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》允許自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。3明確規(guī)定了小額貸款公司資金的來(lái)源、運(yùn)用，公司的管理和終止的情形，是農(nóng)村金融改革的突破，對(duì)于農(nóng)村金融發(fā)展提供了政策指導(dǎo)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)以銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)