摘要：切實增加農(nóng)民收入，是解決“三農(nóng)”問題的重要舉措。但就我國農(nóng)民來自第一產(chǎn)業(yè)的人均收入增長狀況來看，我國農(nóng)業(yè)財政資金的使用尚存在績效不高的突出問題。故本文擬從農(nóng)業(yè)財政政策的目標(biāo)定位、各級政府責(zé)權(quán)分配、支農(nóng)資金的投資結(jié)構(gòu)、補(bǔ)貼方向及使用效率等若干方面著手，來探究我國農(nóng)業(yè)財政政策績效偏低的原因所在。并在此基礎(chǔ)上對癥劃策，為發(fā)展和完善我國農(nóng)業(yè)財政政策提出一些淺近的意見和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)財政政策；績效；目標(biāo)定位

作為國家財政政策的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)財政政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要財力保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。我國的農(nóng)業(yè)財政政策，在改革開放以來的30多年間，發(fā)生了很多重大變化，對于推進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決，改善農(nóng)民收入，調(diào)整國民收入分配格局等，都發(fā)揮了重要作用。然而，從國民收入的總體分配來看，農(nóng)村和農(nóng)民仍然處于收入的低洼地帶。黨的十六大報告明確提出，提高農(nóng)民收入是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)，2004年中央1號文件又明確了以促進(jìn)農(nóng)民增收為主題。所以目前有必要提高農(nóng)業(yè)財政政策績效，增加農(nóng)民收入。

一、我國農(nóng)業(yè)財政政策的績效不高

由農(nóng)民人均來自第一產(chǎn)業(yè)收入與農(nóng)業(yè)財政資金總量的對比關(guān)系來看，近年來，我國農(nóng)業(yè)財政政策的績效并不理想。1998年前后，我國實施了積極的農(nóng)業(yè)財政政策，農(nóng)業(yè)財政資金投入增長較快，1996年到2001年的五年間，農(nóng)業(yè)財政支出由1011.82億元增加到1456.73億元，每年平均增長15. 77%。，但這5年間，農(nóng)民來自第一產(chǎn)業(yè)的收入?yún)s與財政資金投入反差強(qiáng)烈，從1996年的1193元到2001年的1165元，整體來看，不升反降。所以說，我國近年來的農(nóng)業(yè)財政政策績效不高，在繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的資金投入之外，還要深入挖掘政策績效不高的根源，對癥下藥，切實增加名農(nóng)民收入。

二、我國農(nóng)業(yè)財政績效不高的淺層次原因分析

首先，現(xiàn)階段國家用于農(nóng)業(yè)的資金結(jié)構(gòu)不夠合理導(dǎo)致農(nóng)民直接受益的資金比重相對較低。國家財政用于農(nóng)業(yè)的資金結(jié)構(gòu)與農(nóng)民直接受益的資金比例息息相關(guān)，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費以及農(nóng)村救濟(jì)費是農(nóng)民直接受益的三項財政支出，農(nóng)林水氣象等部門事業(yè)費和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出是農(nóng)民受益較少的財政支出。援引1990年到2001年的數(shù)據(jù)，前三項支出的比重由47. 88% 下降到30. 80%，而后者比重由52. 12% 上升到69. 20%。由此可見，農(nóng)民直接受益較多的資金投入呈下降趨勢，受益較多的資金投入?yún)s呈上升趨勢，這種資金結(jié)構(gòu)的不合理直接限制了農(nóng)民的收入增加。

其次，國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼主要集中在流通環(huán)節(jié)，也限制了農(nóng)民受益。從1996年到2001年間，國家每年用于農(nóng)產(chǎn)品流通的補(bǔ)貼在300億元到800億元之間，補(bǔ)貼數(shù)額確實很大，但對于農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率卻不高。

再次，農(nóng)業(yè)財政資金的使用效率低下，也限制了農(nóng)民收入的增加。資金使用效率取決于資金管理體制，當(dāng)前農(nóng)業(yè)財政資金管理體制還存在很多不合理的方面。其中，涉農(nóng)部門過多導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)財政資金管理體制分散，不利于資金的統(tǒng)籌安排和使用；同時，下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)財政資金要跨越很多政府部門，在下?lián)苓^程中被各級政府占用較多，致使政策執(zhí)行成本增加，資金使用效率降低。

另外，財政支農(nóng)責(zé)任在各級政府之間的劃分不夠合理，應(yīng)由中央政府投資的項目和應(yīng)由地方政府投資的項目沒有明確界定，這是由現(xiàn)行的不完善的分稅制財政體制導(dǎo)致的。地方政府一般情況下是根據(jù)對地方財政的貢獻(xiàn)率制定財政投入比例，農(nóng)業(yè)一直以來都是財政收入貢獻(xiàn)率較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，所以地方政府便相對減少對農(nóng)業(yè)的財政投入。地方財政用于農(nóng)業(yè)的支出逐年下降，1991年占地方財政支出的9.6%，1995年下降為7.9%，2000年下降為6.6%。在產(chǎn)糧大省，這種情況尤為嚴(yán)重。現(xiàn)行的糧食風(fēng)險金實行中央和地方按1： 1.5 比例配套，主產(chǎn)區(qū)糧食的大量調(diào)出將導(dǎo)致地方配套的那部分資金轉(zhuǎn)移流失，地方投入農(nóng)業(yè)的資金越多，流失的利益越高，所以地方就會相對削減農(nóng)業(yè)財政支出，以減少利益流失。由于農(nóng)業(yè)是關(guān)系到國計民生的大事業(yè)，中央政府應(yīng)該承擔(dān)主要財政支持，降低地方政府的負(fù)擔(dān)，只有這樣才能保證農(nóng)業(yè)財政投入的不斷增加，農(nóng)民收入的持續(xù)增長，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)財政績效。

三、目標(biāo)定位不合理是我國農(nóng)業(yè)財政績效不高的根源

在傳統(tǒng)財政政策條件下，通過增加農(nóng)業(yè)財政投入、增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，就會促進(jìn)農(nóng)民增收，財政投入與農(nóng)民增收基本上是一種間接投資關(guān)系。在上世紀(jì)90年代之前，我國一直處于短缺經(jīng)濟(jì)時期，國家通過投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、穩(wěn)定提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，就會提高農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入。

但是自上世紀(jì)90年代中期始，我國的主要農(nóng)產(chǎn)品擺脫了長期短缺的局面，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品總量的基本平衡，并且向豐年有余的方向轉(zhuǎn)變。大背景的改變令過去一直貫徹的農(nóng)業(yè)財政政策明顯不再適應(yīng)，通過增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格的辦法已經(jīng)很難再提高農(nóng)民收入，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的收入不僅沒有增長，反而開始下降。這就要求及時將直接增加農(nóng)民收入作為農(nóng)業(yè)財政政策的目標(biāo)，而不能再通過提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量間接提高農(nóng)民收入。

四、現(xiàn)階段提高我國農(nóng)業(yè)財政績效的對策

針對現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)財政績效不高的現(xiàn)狀，有必要采取相應(yīng)對策，調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)財政政策中不合理的部分，以提高農(nóng)業(yè)財政績效，增加農(nóng)民收入。

首先，應(yīng)削減農(nóng)口的事業(yè)費用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政資金結(jié)構(gòu)。合并分工繁雜的農(nóng)口單位，如林業(yè)局、畜牧局、水產(chǎn)局等，成立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)部門，一方面可以減少農(nóng)業(yè)行政管理費用的支出，另一方面還可以提高農(nóng)業(yè)行政管理效率。節(jié)省下來的資金可以用于支援農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，促進(jìn)農(nóng)民增收。其次，針對農(nóng)業(yè)財政資金管理體制問題，改變當(dāng)前不同的農(nóng)業(yè)財政資金由不同部門負(fù)責(zé)的狀況，實行由一個部門統(tǒng)一調(diào)度農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金、農(nóng)口事業(yè)費、糧棉油價格補(bǔ)貼等項財政資金。在使用上，要確保農(nóng)業(yè)財政資金的統(tǒng)籌安排。其次，要提高國家農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼效率，將間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。通過削減稅收的方式，直接增加農(nóng)民收入。同時，要增加農(nóng)民收入，還要調(diào)整財政政策，支持農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村生產(chǎn)資料的使用效率，這樣才能實現(xiàn)農(nóng)民收入與國民經(jīng)濟(jì)的同步增長。（作者單位：河北省張家口市康保縣財政局）

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