摘要：1994年，中國實施了分稅制財政管理制度改革，建立了比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)過長期實踐表明，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度較好地實現(xiàn)中央的計劃目標，一定程度上調(diào)節(jié)現(xiàn)行政府關系，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)健發(fā)展。但總的來說，目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度也存在很多不規(guī)范的地方，因此完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度具有深遠而又現(xiàn)實的意義。

關鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；財政制度

轉(zhuǎn)移支付這一術語，《現(xiàn)代經(jīng)濟詞典》解釋為：“是指政府或企業(yè)的一種不以取得商品和勞務作為補償?shù)闹С觥?，在實踐工作和理論研究中一般理解為：基于各級政府的收入能力與合理支出需求的不一致，通過對財政資金的合理安排，實現(xiàn)地區(qū)公共服務水平均等化的目標，是財政制度的重要組成部分。

一、財政轉(zhuǎn)移支付制度運行現(xiàn)狀

1.財政轉(zhuǎn)移支付的分類；

財政部把財政轉(zhuǎn)移支付按不同科目進行具體劃分，區(qū)分為兩大類，即一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。稅收返還單獨列項，不包括在財政轉(zhuǎn)移支付體系中。學術界普遍認為當前我國財政轉(zhuǎn)移支付不僅包括專項轉(zhuǎn)移支付，還包括一般性轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、結(jié)算補助、體制補助等項目。

2.轉(zhuǎn)移支付資金的分配；

2.1稅收返還。稅收返還包括兩部分，（1）上一個財政年度增值稅和消費稅新增收的30%返還給省級政府。（2）稅收基數(shù)與所得稅省級共享部分間的差額由中央政府補償給該省。各級地方政府的稅收返還率一般由省級政府決定，且各省返還率也各不相同。而多數(shù)地方政府會得到稅收返還的主要部分。稅收返還的目的是通過確保所有相關者的利益在改革后不受影響來推動改革的平穩(wěn)前進并鼓勵稅收增長。

2.2一般性轉(zhuǎn)移支付。包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等等，旨在衡量標準稅收和標準支出的缺口，并根據(jù)財力缺口的大小來調(diào)整系數(shù)。其中，標準稅收用稅基和標準稅率來估計，而標準支出的計算包括了各類開支，如：行政服務、公共安全、教育、城市維護、社會援助以及城市供暖等。一般性轉(zhuǎn)移支付的目的是為了讓資源在各省之間均等化，其計算公式為：

對i省的一般轉(zhuǎn)移支付額=（i省的標準支出-i省的標準稅收）*β，

其中，標準支出=標準工資支出+標準行政支出+農(nóng)業(yè)發(fā)展和其他農(nóng)業(yè)行政支出+其他支出

標準稅收=標準地方稅收+標準共享稅收+退款+稅收返還-上繳給中央政府的稅收

退款、稅收返還以及上繳給中央政府的稅收數(shù)額都由中央政府決定。β代表轉(zhuǎn)移支付可用資金除以財力缺口的比例。

一般轉(zhuǎn)移支付在2009年后改為均衡性轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)在大多數(shù)情況下稱為原財力性轉(zhuǎn)移支付。

歷年《中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》顯示，一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比重為：2008、2009、2010，46.60%、47.80、48.40，而均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重占一般性轉(zhuǎn)移支付的比重為：2008、2009、2010，40.37%、34.62%、35.96%。

2.3專項轉(zhuǎn)移支付。具體包括稅收返還補助、少數(shù)名族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助、增加工資的轉(zhuǎn)移支付補助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助和專項補助，專項撥款在分配中采取“基數(shù)法”和“因素法”相結(jié)合的方式根據(jù)不同情況進行測算，逐步向規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付分配方法過渡。

總體上看，中央對財政轉(zhuǎn)移支付的分配都有明確的規(guī)章辦法，并結(jié)合實踐中出現(xiàn)的新情況進行不斷完善，提高了制度的科學性和規(guī)范性。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)存問題分析

1.事權劃分不清晰，財政支出范圍界定不明確

在1994年分稅制改革中，由于沒有對政府事權及支出范圍作出明確界定，地方政府事權重疊，支出范圍模糊不清，難免有缺漏之處。具體體現(xiàn)在一下幾個方面：一是中央和地方的權責界限沒有從法律上給予明確界定，導致一方負擔責任過重，如高等教育支出仍有中央財政負擔。二是財權事權交錯，中央和地方分工不明確。這中間既有地方財政承擔中央支出項目，也有中央財政承擔地方支出項目。三是缺乏統(tǒng)一可行發(fā)方案來規(guī)范中央財政的委托性項目或中央地方共同承擔的項目。

2.財政轉(zhuǎn)移支付種類繁多、結(jié)構(gòu)不合理

通常情況下，我國在實施新的重點政策時，往往要求地方給予配套資金，但由于我國一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，中央會對財力相對比較困難的省市給予轉(zhuǎn)移支付補助，從而導致我國財政轉(zhuǎn)移支付種類繁多，結(jié)構(gòu)不合理。如伴隨農(nóng)村稅費改革而實施的農(nóng)稅稅費轉(zhuǎn)移支付補助；為促進民族地方經(jīng)濟發(fā)展而實施的少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；實施調(diào)資轉(zhuǎn)移支付補助以加快國家增資政策的推廣?？偠灾?，轉(zhuǎn)移支付種類繁多，結(jié)構(gòu)失衡，導致每年年終結(jié)算時，手續(xù)繁多，效率低下，嚴重影響轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范運行。

3.轉(zhuǎn)移支付運行監(jiān)督不力，缺乏透明度

政府間轉(zhuǎn)移支付是中國財政體系中最缺乏透明度的一個方面。根據(jù)預算法規(guī)定的預算程序，下級政府應將已批準的本級預算報上一級政府備案，這樣以此類推，從鄉(xiāng)/鎮(zhèn)級、縣級、地級、省級最后到中央政府，所以中央預算是最后被批準的。其結(jié)果是，各級政府間的轉(zhuǎn)移支付要等到中央預算被批準方可知曉。地方預算當然不能將這部分轉(zhuǎn)移支付計算在內(nèi)，所以政府間轉(zhuǎn)移支付也很難在預算報告中有所體現(xiàn)。

4.省對下轉(zhuǎn)移支付制度體系缺失。

省級財政對市縣財政撥款規(guī)模較小，縣市級財政對省級財政上解資金依然存在，縣級財政困難突出；省對下的財政轉(zhuǎn)移支付不盡規(guī)范，公式化水平不高，分配方式簡單；地區(qū)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制，財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范。

三、進一步完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議

1.明確事權和支出責任，建立財力與事權配套的轉(zhuǎn)移支付體系

在1994年分稅制改革原則性的劃分事權基礎上，進一步明確中央與地方政府的支出責任，是建立科學財政轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。在確定各級政府的經(jīng)濟管理權限基礎上合理劃分事權，并確定支出責任，把市場能夠解決的職能剝離出去，將財力主要投入到公共物品上。

轉(zhuǎn)變政府職能，變主動干預為積極引導，盡可能減少政府干預，是科學界定政府事權的前提。政府應把提供公共服務作為主要職能，充分利用分配手段引導投資，為市場經(jīng)濟的公平競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境。

2.完善申報程序，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付

在整合轉(zhuǎn)移支付項目的同時完善專項轉(zhuǎn)移支付的申報程序。要對專項轉(zhuǎn)移支付項目進行集中清理，避免職能交叉的專項大量存在；要整合現(xiàn)有的專項補助資金，控制新上項目，項目的資金安排要與制度建設相協(xié)調(diào)。在改革專項財政轉(zhuǎn)移支付的分配辦法，建立嚴格的項目準入機制，規(guī)定地方政府所具備的條件和標準；針對不同情況，確定不同的配套方案，富裕地區(qū)的配套率要高于貧困地區(qū)，對于最低要求的公共品的專項不要求配套。

3.建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度

橫向轉(zhuǎn)移支付的思想最早可以追溯到布坎南（1950），他認為財政政策應使同等地位的人得到同等對待。我國區(qū)域間財力水平差距較大，應建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。橫向轉(zhuǎn)移支付能夠縮小地區(qū)間財力水平差距、維護國家穩(wěn)定和發(fā)展、深化分稅制改革、實現(xiàn)基本公共服務均等化.

4.規(guī)范省級以下政府財政轉(zhuǎn)移支付

為實現(xiàn)財政管理體制全國范圍內(nèi)上下協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一機制，建議在進行省級以下財政政府轉(zhuǎn)移支付制度設計時，因地制宜的同時，盡可能規(guī)范制度設計，向中央對地方轉(zhuǎn)移支付支付靠攏。除此之外，為避免省和市級政府對中央財政轉(zhuǎn)移支付的截留，建議中央政府直接將轉(zhuǎn)移支付中的較大部分資金直接支付給縣級政府，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的均等化。（作者單位：安徽大學經(jīng)濟學院）

參考文獻

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