自2005年6月首個國家級綜改區(qū)上海浦東新區(qū)誕生至今，國務院已經(jīng)批復的“綜合型”、“專題性”和有別于“配套”的綜合改革實驗區(qū)已達15個。經(jīng)過5到7年的發(fā)展，各地都實現(xiàn)了GDP翻番，但作為改革創(chuàng)新成果卻良莠不齊，部分綜改區(qū)并未發(fā)揮“偵察兵”和“先遣隊”作用，制度創(chuàng)新乏善可陳。

《財經(jīng)國家周刊》記者從接近國家發(fā)改委的知情人士處獲悉，今年下半年國家發(fā)改委的一個重要研究課題就是圍繞綜改區(qū)而設。多年來一直進行綜改區(qū)研究的南開大學中國城市與區(qū)域經(jīng)濟研究中心教授、天津濱海綜合發(fā)展研究院院長郝壽義，是該課題的負責人。該課題圍繞綜改區(qū)先行先試權(quán)的授權(quán)及執(zhí)行、試點經(jīng)驗評價總結(jié)、試點經(jīng)驗推廣運用、激勵約束機制等各方面進行系統(tǒng)研究。今年底前要上報研究成果。

據(jù)其透露，國家發(fā)改委有意今后每隔一兩年時間，選擇一個有代表性、有工作基礎、有發(fā)展?jié)摿统惺芰Φ牡貐^(qū)，新設立專題性的綜改區(qū)。

在國家發(fā)改委宣布暫停審批新的綜合配套改革實驗區(qū)近兩年后，4月3日國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議時，確定黑龍江省先行開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗。有研究者認為，此舉標志著綜改區(qū)的設置重新啟動。

“新一屆政府明確了改革的市場化方向，改革的方法論就是基層實踐與頂層設計相結(jié)合?，F(xiàn)階段基層實踐的載體就是綜合配套改革實驗區(qū)。”上述人士表示。

試點

上海浦東新區(qū)是國務院批準設立的第一個綜改區(qū)。

時間的指針回轉(zhuǎn)到2005年6月21日。時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，批準上海浦東新區(qū)進行綜合配套改革試點，要求浦東試點要把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結(jié)合起來，率先建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，為推動全國改革起示范作用。

彼時，溫家寶在各種場合多次表示，2005年是中國改革的攻堅之年。

一方面，深化經(jīng)濟體制改革是十六屆三中全會的精神要求。2003年10月召開的十六屆三中全會強調(diào)，要完善宏觀調(diào)控體系、行政管理體制和經(jīng)濟法律制度，深化經(jīng)濟體制改革。

專家分析，從1978年改革開放到2003年十六屆三中全會召開的25年間，中國改革的重心一直是經(jīng)濟體制改革，計劃經(jīng)濟時期遺留下來的深層體制問題并未得到根本性的解決。在經(jīng)濟全球化和中國加入WTO的背景下，必須解決政府主導型的舊體制遺留的深層矛盾，由單純的以經(jīng)濟增長發(fā)展為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

還有專家分析，深化經(jīng)濟體制改革也面臨現(xiàn)實的迫切需求。彼時剛剛經(jīng)過2004年的宏觀調(diào)控，留下了固定資產(chǎn)投資過熱、連續(xù)4年糧食減產(chǎn)等很多難題需要化解，要靠進一步推進改革來完成；2005年也是中國加入WTO后進入后過渡期的第一年，既有的保護性措施很多都已到期，中國市場開始真正面對跨國企業(yè)的強勢競爭，改革壓力巨大。

那么，深化改革如何入手，綜改區(qū)擔當了這一歷史使命。

為貫徹十六屆三中全會精神，國家發(fā)改委提出了進行綜合改革試驗的設想。彼時深圳市正處于特區(qū)之特普惠化而“特區(qū)不特”煩惱中，得知消息后，深圳市立刻到北京與國家發(fā)改委商談此事。

而時任上海市浦東新區(qū)黨委書記杜家毫獲悉國家發(fā)改委的想法后，立即向上海市委、市政府作了匯報，并在第一時間向國家發(fā)改提出綜改區(qū)方案。

最終，國家發(fā)改委選擇了浦東新區(qū)作為國家綜改區(qū)的第一個吃螃蟹者。第2年，天津濱海新區(qū)成為第2家獲批的國家級綜改區(qū)。4年后的2009年，當初落選的深圳市也如愿以償，成為中國第3家國家級綜改區(qū)。

有別于上述3個“全面型”綜改區(qū)，從2007年至今，國家陸續(xù)批復了多個“專題性”的綜改區(qū)。記者統(tǒng)計，截至目前，“專題性”的綜改區(qū)已獲批8家，有別于“配套”的綜合改革試驗區(qū)已獲批4家。

綜改區(qū)被稱為繼經(jīng)濟特區(qū)之后的改革“新特區(qū)”。中央力求選擇一批有特點和有代表性的區(qū)域“先行先試”，在改革試驗上，著眼于“制度創(chuàng)新”，以期為全國的經(jīng)濟、政治、文化和社會各方面的改革提供新的經(jīng)驗和思路。

落差

市場消息顯示，目前，還有多個地區(qū)欲申請綜合配套改革試點。比如，廣西預備將北部灣經(jīng)濟區(qū)列為國家級綜合配套改革試驗區(qū)，研究方案已經(jīng)有了一些進展；山東已經(jīng)確定研究制定全省綜合性和專項性金融改革試驗區(qū)工作方案；江蘇南通欲創(chuàng)建國家級的陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)。

還有河北唐山曹妃甸新區(qū)、江蘇蘇州市和南京市、浙江杭州市和臺州市、廣東深圳市和廣州國家級開發(fā)區(qū)、遼寧大連、福建海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、安徽合肥市、河南鄭州市和開封市、貴州安順市、江西贛州市、海南三亞市等，提出過綜改區(qū)的申報。

“每個試驗區(qū)都是根據(jù)自身的特點進行改革創(chuàng)新的，有的制度創(chuàng)新做的較好，有的創(chuàng)新不理想，離當初設定的改革目標有一定差距。”南開大學城市與區(qū)域經(jīng)濟研究中心研究員王家庭告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，其剛剛完成國家發(fā)改委委托的關于綜改區(qū)評估的研究課題，結(jié)果顯示各綜改區(qū)創(chuàng)新程度不一。

天津濱海新區(qū)、上海浦東新區(qū)、深圳市3個綜改區(qū)在對外開放、金融創(chuàng)新、行政體制改革三方面做得比較好，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改區(qū)在耕地保護上比較有特色，重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改區(qū)在土地流轉(zhuǎn)上有創(chuàng)新。其他的綜改區(qū)制度創(chuàng)新不明顯。

王家庭對記者表示，“濱海新區(qū)開始的時候并不全知道需要什么政策，在全國很多企業(yè)要到濱海新區(qū)綜改區(qū)落戶的過程中，根據(jù)遇到的問題，逐步分析需要國家給什么政策。比如說，濱海新區(qū)土地改革提出的‘十年指標一次下達’算不算創(chuàng)新？這不是國家給的政策或資金，是一個制度上的創(chuàng)新，而且不違反法律?！?/p>

上海社科院經(jīng)濟研究所副研究員沈桂龍表示，有些綜改區(qū)通過優(yōu)惠政策促進經(jīng)濟增長的愿望比較濃厚，改革動力不強，就不會過多著眼于制度創(chuàng)新。

“有的綜改區(qū)就三五個人組成個小組負責這件事，不做真改革，就是要頂‘帽子’，讓大項目好落地?！绷硗庖晃徊辉妇呙臉I(yè)內(nèi)人士表示，雖然中央不給予試驗區(qū)更多的實體優(yōu)惠政策，但賦予一個“先行先試權(quán)”，實際上是以“試驗”的名義向地方讓渡了中央的部分職權(quán)，使地方擁有更大的自主權(quán)，體現(xiàn)在金融、土地、財稅、投資等多方面，可吸引更多的投資者到這個地區(qū)來投資。

“就像一座燈塔一樣，亮起來之后，大家都會把船劃向那里。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成認為，改革存在利益的重新分配，實際上部分地區(qū)制度創(chuàng)新欠佳的原因還是利益問題。“比如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題，把低端企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，把高端企業(yè)轉(zhuǎn)移進來，在這個過程中，可能會影響到現(xiàn)實的GDP和財政收入，地方就動力不足了?！?/p>

羈絆

梳理多位受訪者的看法，部分綜改區(qū)缺乏真改革的主要原因包括4個方面：一是牽頭機構(gòu)的力量不足，二是法律法規(guī)的限制，三是中央部委對綜改區(qū)的授權(quán)不足，四是地方的動力不足。

“以前有個體改委，現(xiàn)在變成了發(fā)改委下面的一個體改司，僅靠一個司來牽頭，組織力量不是很強。”天津濱海綜合發(fā)展研究院產(chǎn)業(yè)研究室主任蔣寧表示。

“地方上很多實踐和改革是需要中央支持的，因為有些改革必然要牽扯到國家的一些法律法規(guī)的突破。如果沒有中央各個部委的配合，是很難往前推進的?！笔Y寧表示，“試錯”有可能遭致違法違規(guī)的風險，人有了羈絆膽子就會變小，改革創(chuàng)新就會收效有限。如果繞過現(xiàn)有政策進行突破，這又需要決策者相當智慧，也還需要有相當大的自主權(quán)。

綜改區(qū)的制度創(chuàng)新還有一個重要的掣肘，就是各相關部委對綜改區(qū)的授權(quán)不足。沈桂龍認為，最關鍵的問題是綜改區(qū)前端的審批沒有完全放開，當前只是很小的、逐步地在放開，一些大規(guī)則的突破必然要牽扯到中央的有關部委。

“比如對外資的審批，如果投資達到一定規(guī)模地方就審批不了，我們還是要到國家部委，按照流程來做。綜合配套改革推進下去，會牽扯到中央與地方的一些關系，牽涉到體制性的東西沒有解決?！鄙蚬瘕堈J為，這次上海自貿(mào)區(qū)總體方案明確要求各個部委要配合，和綜改區(qū)相比，至少在效果和力度上是有差別的。

而部分綜改區(qū)缺乏制度創(chuàng)新的根本原因，還是在于地方的動力不足。

“某種程度上，綜改區(qū)的改革意愿是有的，促進地方經(jīng)濟發(fā)展也是有的?？梢粻砍兜紾DP政績考核，很可能改革的動力就沒那么大了。因為改革一時半會見不到GDP，所以一些綜改區(qū)不重視改革?！鄙蚬瘕埍硎?。

對于許多城市欲爭相上報綜改方案的現(xiàn)象，國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣認為，應該完善現(xiàn)有綜改區(qū)的改革評估體系，在評估的基礎上再批準設立新的綜改區(qū)，寧缺毋濫。

“試驗區(qū)的審批要采取謹慎的方式，等一批成熟后，其他地區(qū)再進行批復比較合理。我們很多試點推進得過多過快，點布得太密、太多，就不容易把一些深層次的改革一步到位地解決?！鄙蚬瘕堃脖硎?。

《財經(jīng)國家周刊》記者從前述知情人士處獲悉，設立國家級的專題性的綜改區(qū)，“不但是長期的，而且是政府未來改革的抓手”。

據(jù)悉，目前國家發(fā)改委委托天津濱海綜合發(fā)展研究院院長郝壽義做的綜改區(qū)系統(tǒng)研究課題，涵蓋綜改區(qū)的“入門”體系、執(zhí)行監(jiān)督體系、成果評估體系等各方面。

下一步，來自南開大學、天津濱海綜合發(fā)展研究院、深圳綜合開發(fā)研究院、上海社會科學院以及各綜改區(qū)研究機構(gòu)的專家學者，還會組成一個綜合配套改革的研究團隊，長期跟蹤研究綜改區(qū)，總結(jié)改革成果，提煉出可應用推廣、沒有復制成本的制度創(chuàng)新。

（本刊實習記者陳星月對此文亦有貢獻）