21世紀(jì)國內(nèi)外高校的競爭，其核心是教育教學(xué)質(zhì)量的競爭?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“大力發(fā)展教育事業(yè)是全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路?！贬槍Ω叩冉逃陌l(fā)展，我們必須從數(shù)量規(guī)模發(fā)展優(yōu)先考慮，轉(zhuǎn)變?yōu)榘选百|(zhì)量效益”放在首位加以思考，必須有效地利用校內(nèi)外教育教學(xué)質(zhì)量保障體系，規(guī)范辦學(xué)行為，增加學(xué)校的競爭實力，最大化地實現(xiàn)教育教學(xué)改革目標(biāo)。

北京大多數(shù)公立高校成立了本科教學(xué)督導(dǎo)專家組，他們深入本科教學(xué)各環(huán)節(jié)進行全面教學(xué)質(zhì)量督導(dǎo)工作，建立了各具特色的本科教學(xué)督導(dǎo)模式，在教育教學(xué)改革中起到了傳、幫、帶、督與導(dǎo)的重要作用，成為學(xué)校教學(xué)質(zhì)量保障和監(jiān)控體系的重要組成部分，教育教學(xué)改革的中堅力量。在民辦高校領(lǐng)域，北京教育督導(dǎo)部門于全國率先開展了針對民辦高校（學(xué)歷教育）的專項督導(dǎo)檢查工作，組建高教督學(xué)和專家隊伍、督導(dǎo)檢查指標(biāo)制定、制度化的工作流程，在督促民辦學(xué)校落實相關(guān)法規(guī)和文件，規(guī)范辦學(xué)行為等方面進行了積極的探索和嘗試，為構(gòu)建科學(xué)、有效的民辦高校規(guī)范化辦學(xué)監(jiān)督機制積累了一定的經(jīng)驗和成果。

為了深入研究面向21世紀(jì)的教育督導(dǎo)方法和內(nèi)涵建設(shè)，推動教學(xué)改革和教學(xué)質(zhì)量的提高，在北京市政府教育督導(dǎo)室的支持下，從本期開始，本刊將推出教育督導(dǎo)專欄，期望借助這個平臺，拓展教育督導(dǎo)的研究維度和研究領(lǐng)域，探索教育改革的前沿理論，交流教育督導(dǎo)的實踐經(jīng)驗，吸收、借鑒國際教育督導(dǎo)的重要成果，收集教育界發(fā)展的最新信息，實現(xiàn)以質(zhì)量求發(fā)展，促進中國高等教育實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，辦好人民滿意的高等教育。

在日本高等教育悠久的發(fā)展歷史中，私立高校由萌芽到發(fā)展再到壯大，現(xiàn)已成為日本高等教育的主體。據(jù)日本文部科學(xué)省2013年8月發(fā)布的報告顯示，在高等教育階段，私立高校占高?？倲?shù)的77.5%，就讀于私立高校的學(xué)生人數(shù)占高等教育階段學(xué)生總數(shù)的73.5%。[1]由此可見，私立高校在推動日本高等教育實現(xiàn)大眾化并向普及化邁進的過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。日本私立高校發(fā)展過程中取得的成績得益于其科學(xué)有效的運作機制，即縱向上完善的法規(guī)與機構(gòu)建設(shè)，橫向上囊括內(nèi)外兩方面的監(jiān)督管理措施。有鑒于此，有必要對日本私立高校辦學(xué)監(jiān)督機制進行探究。

日本私立高等院校監(jiān)督機制的發(fā)展歷程

（一）日本私立高等院校縱向監(jiān)督機制由國家主導(dǎo)向國家、地方兩級分級管理發(fā)展

在日本高等教育體系形成與發(fā)展的過程中，在相當(dāng)長的時期內(nèi)是以官立大學(xué)為核心。但面對不斷變化的現(xiàn)實，日本政府逐漸采取了一些措施：1872年，頒發(fā)了近代教育史上第一部關(guān)于教育的法令《學(xué)制》，提出在8個大學(xué)區(qū)設(shè)立督學(xué)職位；1873年，文部省成立了督學(xué)局，并于1874年頒發(fā)了《督學(xué)局職制及事務(wù)章程》，規(guī)定督學(xué)在教學(xué)、行政方面擁有絕對的監(jiān)督權(quán)限；1885年，文部省成立了以中央視學(xué)官和地方視學(xué)人員相互協(xié)作的教育督導(dǎo)體制；1899年，明治政府頒布了日本教育史上第一部有關(guān)私立教育的重要法規(guī)《私立學(xué)校令》，對私立學(xué)校的設(shè)置、開學(xué)、管理等作出了明確的規(guī)定。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本的教育模式由學(xué)習(xí)德國、法國轉(zhuǎn)變?yōu)樾Х旅绹?948年頒布的《教育委員會法》確立了中央文部省的視學(xué)官和地方指導(dǎo)主事兩級的行政機構(gòu)的劃分，并規(guī)定地方教育行政機構(gòu)在教育監(jiān)督等方面享有充分的自主權(quán)。1949年，制定了《日本私立學(xué)校法》，根據(jù)該法及相關(guān)法律開始了對私立高校實行分級管理。此外，文部省和都、道、府、縣知事分別設(shè)有咨詢機構(gòu)，以此來加強對私立高校管理的民主化和科學(xué)化。此后，日本的教育督導(dǎo)逐漸形成了只“導(dǎo)”不“督”的模式。

（二）日本私立高等院校監(jiān)督機制的發(fā)展走向

1.日本私立高等院校注重資質(zhì)審核與評估的外部監(jiān)督機制。日本國會的文教委員會作為最高立法機構(gòu)，是日本教育政策的最高審議、決策機構(gòu)，擁有審議政府的教育方針、教育計劃、教育規(guī)劃的職能。文部科學(xué)省作為最高行政管理機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)文教事務(wù)，主管全國的教育工作。為了完善對私立高校的監(jiān)督管理，在國會的文教委員會和文部科學(xué)省的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，還特別設(shè)立了針對私立高校的私學(xué)教育部、私立大學(xué)審議會以及參謀咨詢機構(gòu)等部門，從多方面加強對私立高校的監(jiān)督。

第二次世界大戰(zhàn)后，由于教育管理體制的不斷改革，加上中央的教育管理權(quán)大為削弱，使文部科學(xué)省成為了只在方針、規(guī)劃、政策等方面進行指導(dǎo)的監(jiān)督性機構(gòu)。私學(xué)教育部的監(jiān)督管理權(quán)主要有日常調(diào)查權(quán)、統(tǒng)計等管理監(jiān)督權(quán)。實際上，私學(xué)部下設(shè)的行政課和學(xué)校法人調(diào)查課通過共同合作，更多地履行對日本私立高校的外部監(jiān)督職能。私立大學(xué)審議會有調(diào)查審議高校問題和收集并提供學(xué)校信息資料的職能。除此之外，文部科學(xué)省還設(shè)立了大學(xué)設(shè)置審議會、臨時教育審議會、大學(xué)審議會等參謀咨詢機構(gòu)，并通過向政府提供咨詢報告來間接監(jiān)督私立高校。外部監(jiān)督的主體除了政府之外，還有一個重要的主體就是社會中介機構(gòu)。社會中介對私立高校的監(jiān)督主要是通過評估實現(xiàn)的。日本私立高校的設(shè)立由國家把關(guān)，而其他方面的評估則是由民間的社會中介機構(gòu)進行，即“事前設(shè)置認(rèn)可與事后檢查評估并存”的雙重質(zhì)量保障模式。

2.日本私立高等院校兼顧資產(chǎn)和教學(xué)運行的內(nèi)部監(jiān)督機制。日本私立高校的學(xué)校法人是學(xué)校內(nèi)部的最高權(quán)力層。在學(xué)校法人之下，有一個以理事會為核心，包括監(jiān)事會和評議員會的管理層。日本私立大學(xué)的校長是學(xué)校內(nèi)部的最高行政管理者。此外，《學(xué)校教育法》明文規(guī)定，在私立高校內(nèi)部，為了審議重要的事項，必須設(shè)有教務(wù)決策機構(gòu)—教授會。

日本私立高校學(xué)校法人的職能包括：審核校務(wù)計劃報告、審核年度預(yù)算報告、經(jīng)費籌措的決策、基金管理、財務(wù)會計的監(jiān)察等。在管理層中，其中理事會是決策管理機構(gòu)，一般由學(xué)校法人設(shè)立，是學(xué)校法人的意志決策機關(guān)和最高管理機關(guān)。理事會主要通過召開理事會議確定學(xué)校法人代表的業(yè)務(wù)，進而規(guī)范其行為。

監(jiān)事會負(fù)責(zé)日本私立大學(xué)的監(jiān)督工作，主要負(fù)責(zé)的事項是理事會中理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況和學(xué)校法人的財產(chǎn)狀況?！端搅W(xué)校法》中規(guī)定監(jiān)事的職能有：第一，監(jiān)查學(xué)校法人的財產(chǎn)狀況；第二，監(jiān)查理事的工作情況；第三，發(fā)現(xiàn)學(xué)校法人在財產(chǎn)或理事在工作上有違法之處應(yīng)報管轄者或評議員會等。評議員會作為咨詢決策機構(gòu)，是學(xué)校法人的合議制咨詢機構(gòu)?！端搅W(xué)校法》規(guī)定，評議員會在監(jiān)督方面的職能主要涉及與學(xué)校法人、理事等人員相關(guān)的預(yù)算、營利、財產(chǎn)等方面。日本私立高校的校長擁有掌管校務(wù)，統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)督所屬職員等職能；理事會有對校長的認(rèn)定權(quán)，同時理事會也兼有對校長的監(jiān)督和指揮權(quán)。[2]教授會由校長負(fù)責(zé)主持召開，主要負(fù)責(zé)對私立高校內(nèi)部的教學(xué)相關(guān)事務(wù)進行審議，因為高校擁有學(xué)術(shù)研究的自主性，所以在跟學(xué)術(shù)及教學(xué)等有關(guān)的自治管理方面，教授會的意見有決定性的作用。

日本私立高等院校辦學(xué)監(jiān)督機制的主要特征

（一）健全、完善的政策法規(guī)和規(guī)章制度

早在1899年，日本政府就頒發(fā)了《私立學(xué)校令》，對私立高校的設(shè)置、辦學(xué)、管理等方面的監(jiān)督作出了明確規(guī)定。1947年頒發(fā)的《教育基本法》和《學(xué)校教育法》，在法律上確立了國立、公立、私立高校并舉的發(fā)展格局，從而使國立、公立、私立高校在作為監(jiān)督對象上得以一視同仁。1949年政府頒布《私立學(xué)校法》確立了日本教育行政管理體制和督導(dǎo)制度的基本框架和主要原則。隨后制定的以《私立學(xué)校法施行令》為代表的私立學(xué)校法政令來對相關(guān)法律作一定的補充，以及以《私立學(xué)校法施行規(guī)則》為代表的私立學(xué)校法省令作為法律和政令實施的具體細(xì)則。1975年頒布的《私立學(xué)校振興助成法》不僅規(guī)定對私立高校進行援助，而且受到援助的私立高校也必須接受所轄廳的強制監(jiān)督。此外，日本私立高校內(nèi)部也積極健全完善內(nèi)部監(jiān)督管理規(guī)章制度，注重提升內(nèi)部管理人員的教育法專業(yè)化水平。這一系列法律法規(guī)的制定與頒發(fā)，構(gòu)成了對日本私立高校規(guī)范化辦學(xué)進行監(jiān)督的法律法規(guī)的基本框架。

（二）重視指導(dǎo)與服務(wù)的政府教育督導(dǎo)機構(gòu)

第二次世界大戰(zhàn)前，日本是一個典型的中央集權(quán)制國家，教育機關(guān)一直受到國家的嚴(yán)格管制，其私立高校教育督導(dǎo)具有鮮明的國家主義特色。政府頒布的教育政策和方針統(tǒng)領(lǐng)著全國的教育活動，并對全國的教育及其管理人員實施嚴(yán)格的監(jiān)督。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國教育使節(jié)團抵達(dá)日本，經(jīng)過實地調(diào)查發(fā)表了《美國教育使節(jié)團報告書》。報告指出：“日本應(yīng)廢除帶有命令與監(jiān)督性之視學(xué)官制度，代以實施一種富有督導(dǎo)性、建設(shè)性、勸告性及足以幫助教師解決問題之視導(dǎo)制度。”[3]隨著民主思想的普及，日本政府確立了尊重和依靠私學(xué)的思想。政府部門的監(jiān)督由此開始注重非權(quán)力性的指導(dǎo)、建議和援助等，逐漸減少監(jiān)督活動中直接的、消極的監(jiān)督和命令行為，并設(shè)置了完善的指導(dǎo)性機構(gòu)和參謀咨詢機構(gòu)，以此加強指導(dǎo)性職能活動，并不斷擴大指導(dǎo)性職能活動的范圍和改革指導(dǎo)活動的方式，如采用法制、政策扶持和經(jīng)費資助的辦法進行監(jiān)督、管理和引導(dǎo)。

（三）注重多元評估的監(jiān)督管理措施

日本對私立高校的評估采用的是三位一體的策略，即社會中介機構(gòu)、政府和高校。社會中介機構(gòu)在對私立高校的評估過程中起著非常重要的作用，如大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會對大學(xué)的評估不僅包括“加盟判定審查”和“相互評價”，而且還有對私立高校的認(rèn)證權(quán)，通過對私立高校的認(rèn)證，可以使私立高校認(rèn)識到建立一套自我評估制度的重要性。政府對私立高校的評估主要以宏觀的、間接的、隱性的方式起引導(dǎo)作用。在大學(xué)內(nèi)部自我評估方面，其評估制度中內(nèi)容的制定是由大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會、大學(xué)審議會、日本私立大學(xué)聯(lián)盟等這些非政府組織完成的。大多數(shù)日本私立高校內(nèi)部都依據(jù)大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)建立了校內(nèi)評價制度，還設(shè)置了負(fù)責(zé)評價的專門機構(gòu)。這些機構(gòu)在促進高校自治的活性化、向政府和社會介紹高校的實際情況等方面發(fā)揮著一定的作用。

日本私立高等院校辦學(xué)監(jiān)督機制對我國的啟示

（一）加強法規(guī)建設(shè)，完善民辦高校監(jiān)督制度執(zhí)行細(xì)則

我國民辦高校失范現(xiàn)象頻發(fā)，關(guān)鍵在于缺乏必要的、完備的法律體系。國家完善的政策法規(guī)可以為民辦高校的發(fā)展起到保駕護航的作用，進而促進民辦高校的規(guī)范化。但是，就現(xiàn)實而言，我國現(xiàn)有的涉及民辦教育和教育督導(dǎo)的法律法規(guī)還不是很健全。2002年《民辦教育促進法》的頒布為民辦學(xué)校的發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的外部環(huán)境，但各種配套的法律、法規(guī)、政策措施并沒有相繼出臺。在教育督導(dǎo)方面，目前專門法規(guī)主要有1991年頒發(fā)的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》和2012年頒發(fā)的《教育督導(dǎo)條例》，雖然國家也頒發(fā)了其他的法律法規(guī)，但是有關(guān)教育監(jiān)督方面的政策法規(guī)無論從數(shù)量上還是實施效果上都顯得不足。民辦高校辦學(xué)的規(guī)范化需要制度環(huán)境的保障，因此加強民辦高校法律法規(guī)的建設(shè)，并加以細(xì)化使之形成協(xié)調(diào)、有序的體系，對于我國民辦高校辦學(xué)行為的規(guī)范和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。

（二）政府改進督導(dǎo)方式，明確自身定位，注重監(jiān)督引導(dǎo)

現(xiàn)代日本教育行政的基本理念是指導(dǎo)和服務(wù)，這種理念賦予了私立高校較多的辦學(xué)自主權(quán)。而目前我國政府對民辦高校的監(jiān)督還處于過于行政化的階段。對于民辦高校的發(fā)展：首先，政府應(yīng)該從宏觀層面上做一個整體的規(guī)劃，使民辦高校的發(fā)展可控、有序、規(guī)范。其次，對于民辦高校的監(jiān)督，政府作為監(jiān)督主體，應(yīng)該明確自身定位，監(jiān)督的目的是促進監(jiān)督客體規(guī)范化的發(fā)展，所以監(jiān)督不僅僅應(yīng)該只是一種“管”的思想，而且應(yīng)該包含一種“服務(wù)”的精神。“服務(wù)”的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明晰，哪些該管，哪些不該管，要為民辦高校的發(fā)展留下更多的空間。再次，鑒于民辦高校師資流動性較大的現(xiàn)狀，政府應(yīng)建立一套穩(wěn)定的民辦高校教職工培訓(xùn)與發(fā)展的資助制度，借以穩(wěn)定師資，進而保障內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。最后，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展性監(jiān)督，并將發(fā)展性監(jiān)督制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，這樣可以避免終結(jié)性監(jiān)督所造成的監(jiān)督效果的傾斜。

（三）注重多元評估，建立認(rèn)證制度

日本私立高校的評估走過了自我評估、外部評估、認(rèn)證評估三個時期，現(xiàn)在正朝著以自我評估為基礎(chǔ)、第三方評估為核心的多元化評估的方向發(fā)展。目前，我國民辦高校的設(shè)立主要是由官方按照教育部設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)進行審批的，社會中介機構(gòu)未能發(fā)揮對民辦高校進行評估的作用，建立高校與中介機構(gòu)相結(jié)合的評估更是無稽之談。此外，民辦高校的發(fā)展是極不平衡的，因此，對不同層次的民辦高校也應(yīng)該采用不同的評價指標(biāo)，這樣才能促進其整體的發(fā)展。針對我國民辦高校目前評估體系中評估主體單一、評估客體多樣的現(xiàn)狀，注重多元評估尤為重要，這里講的多元不僅指評估主體的多元，而且也指評估指標(biāo)的多元。另外，評估中的認(rèn)證評估是檢查民辦高校設(shè)立和保障其內(nèi)部質(zhì)量的重要手段，“國家應(yīng)建立評估機構(gòu)的資格認(rèn)可制度，由獲得評估資格的民辦高校評估機構(gòu)開展質(zhì)量評估”[4]，這樣可以保障評估的客觀性和專業(yè)性。社會中介機構(gòu)的認(rèn)證評估若得到政府的承認(rèn)，可以使評估結(jié)果具有公信力，能夠為學(xué)生、社會所參考，也可以促進民辦高校增強內(nèi)部評估意識，提高內(nèi)部辦學(xué)的規(guī)范化。

參考文獻：

[1][日]文部科學(xué)省.『學(xué)?；菊{(diào)査-平成25年度（速報）結(jié)果の概要-』[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/houdou/25/08/attach/1338337.htm'2013-08-15.

[2][日]篠田道夫.『私大経営システムの分析』[M].『私學(xué)高等教育研究叢書』， 2007.11：7-8.

[3]蘇君陽.教育督導(dǎo)學(xué)[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2012.70.

[4]方銘琳、丁秀棠.完善民辦高校督導(dǎo)評估制度的思考[J].大學(xué)·研究與評價，2008，（5）.

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：蔡桂蘭]