編者按

學(xué)校安全問題作為教育領(lǐng)域的難點之一，一直備受重視。為了有效解決這一問題，各國都采取了很多措施，尤其注重學(xué)校安全立法的完善。我國學(xué)校安全立法在討論立法模式、具體內(nèi)容及未來發(fā)展的同時，有必要了解他國的學(xué)校安全法律制度。美日兩國教育發(fā)達，分屬不同法系，有關(guān)學(xué)校安全立法體系及具體內(nèi)容經(jīng)驗可資我國借鑒。

學(xué)校安全法律制度體系的構(gòu)成與實踐影響

與學(xué)校安全問題相關(guān)的法律制度體系，目前可以概括為由以下層次的法律規(guī)范構(gòu)成：在法律層面，2009年頒布實施的《侵權(quán)責任法》，專門明確了完全無民事行為能力和部分民事行為能力人在學(xué)校、幼兒園內(nèi)發(fā)生人身損害的侵權(quán)責任認定原則；2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，規(guī)定政府、義務(wù)教育學(xué)校的安全責任。在行政法規(guī)層面，2012年出臺的《校車安全管理條例》成為與學(xué)校安全管理相關(guān)的第一部專項行政法規(guī)。在部門規(guī)章層面，2002年以來教育部相繼頒布了《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》《學(xué)生傷害事故處理辦法》等規(guī)章。此外，還有多個地方出臺了校園安全的地方性法規(guī)。這一系列法律、法規(guī)和規(guī)章的頒布和實施，在理論和實踐層面產(chǎn)生了較為明顯的效果：一是學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系清晰了，《侵權(quán)責任法》明確為教育、管理關(guān)系，而非監(jiān)護人與被監(jiān)護人的關(guān)系；二是學(xué)校安全事故的歸責原則明確了，《侵權(quán)責任法》確定對完全無民事行為能力的學(xué)生適用過錯推定原則，而對部分民事行為能力的學(xué)生則適用過錯原則，以學(xué)校是否履行了教育、管理職責，是否存在過錯，作為認定責任的基礎(chǔ)，有利于學(xué)校積極防范風險；三是一定程度明確了政府及其有關(guān)部門的責任，在校舍安全、校園周邊治理、校車管理等方面相關(guān)政府部門的職責，在相關(guān)的法律規(guī)范中已有了具體的規(guī)定；四是促進了以學(xué)校責任險機制為代表的社會化學(xué)校安全及風險控制機制的形成，法律規(guī)范為相關(guān)方參與學(xué)校安全工作提供了制度空間；五是法律機制的形成與完善顯著提高了學(xué)校對安全工作的重視程度和預(yù)防應(yīng)對能力。

但是，在法律制度和實踐層面的明顯進展并沒有從根本上改變學(xué)校安全問題所面臨的嚴峻局面，學(xué)校仍面臨沉重的壓力。特別是一旦出現(xiàn)學(xué)生安全事故，處理過程的無序與高成本，使學(xué)校難于承擔。學(xué)校安全的職責過于集中在學(xué)校，使得安全問題對教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)和素質(zhì)教育實施的影響不容忽視。這一狀況產(chǎn)生的原因，可以歸結(jié)為以下幾個方面：一是缺乏具體的可操作的法律規(guī)定，使得安全事故的認定與處理仍缺乏明確的依據(jù)。二是學(xué)校安全事故的責任認定和事故處理缺乏便捷、權(quán)威的機制，多數(shù)時候仍是學(xué)校與受傷害學(xué)生或者家長直接協(xié)商、談判的方式，司法途徑雖然渠道暢通，但是通常不被家長所采用，或者難于有效發(fā)揮作用。三是學(xué)校安全事故所帶來的賠償經(jīng)費，仍缺乏穩(wěn)定的來源渠道和明確標準，或者能夠支付的數(shù)額難以滿足當事人的要求，造成處理和協(xié)商的難度大大增加。四是學(xué)校安全問題應(yīng)對機制的專業(yè)化水平不足，教育行政部門管理職權(quán)分散，缺乏有效的整合，學(xué)校在預(yù)防和處理事故方面，往往缺乏專業(yè)化的指導(dǎo)和支持。

同時，學(xué)校安全問題也在不斷發(fā)展變化，有關(guān)教師侵權(quán)行為、教師權(quán)利被侵權(quán)的行為，以及學(xué)生之間的欺凌和傷害等，正在一些地方成為學(xué)校安全問題的新趨勢。

學(xué)校安全的立法需求與需要考慮的問題

近年來，就學(xué)校安全問題專門制定法律或者行政法規(guī)的呼聲很高，幾乎每年全國人大代表、全國政協(xié)委員都有建議或者提案，提出起草《學(xué)校安全法》或者相關(guān)法律。此外，關(guān)注這一問題的理論研究者和學(xué)校管理者，也提出了很多相關(guān)的立法建議和要求。面對強烈的立法需求需要考慮和回答以下問題：

第一，是不是需要專門的學(xué)校安全立法，現(xiàn)有的法律制度體系能否解決問題？從目前法律制度實施的狀況看，現(xiàn)有的法律制度存在著覆蓋范圍不周延、規(guī)范不具體的問題。針對現(xiàn)實的需求，現(xiàn)有的法律制度難于有效回應(yīng)，特別是學(xué)校安全從法律角度是一個“跨界”的問題，既涉及到民事侵權(quán)行為，又涉及到政府職責、學(xué)校管理義務(wù)等教育法、行政法問題。因此，制定專門的法律規(guī)范，會有利于系統(tǒng)回應(yīng)有關(guān)問題。

第二，如果需要立法，需要建立哪個層級的法律制度？實踐中比較普遍的觀點是立法層次越高越好，希望制定《學(xué)校安全法》從法律層面解決問題。但是，法治實踐表明，立法的效果并不完全由其效力層級決定，只要制度設(shè)計合理、符合實踐需要，低位階的法律規(guī)范同樣可以發(fā)揮作用。目前，國家立法資源非常有限，制定法律的難度大、周期長，且學(xué)校安全問題的全局性、緊迫性與其他立法項目相比并無優(yōu)勢。鑒于現(xiàn)行的部門規(guī)章的確在法律效力方面存在缺陷，因此，比較可行的選擇是考慮起草行政法規(guī)，即《學(xué)校安全條例》，這可以在法律制度的原則性和可操作性方面實現(xiàn)較好的統(tǒng)一。

第三，如果制定行政法規(guī)，可以主要解決什么問題？從法律角度來看，學(xué)校安全問題的關(guān)鍵是要明確學(xué)校教育、管理職責的具體范疇，明確政府、社會、家庭在學(xué)生安全方面的責任，建立法制化的處理與解決機制等。對這些問題，需要制度層面的整合與創(chuàng)新，以及相關(guān)制度的重建或者調(diào)整，即使司法介入事故處理和責任認定，但其效率和效果也要取決于相關(guān)制度的支持。因此，制定《學(xué)校安全條例》，可以從行政法規(guī)的層面，有效促進相關(guān)制度的整合與改革，進而解決學(xué)校安全中的一些核心問題。

關(guān)于《學(xué)校安全條例》立法方向與重點的建議

如前所述，在現(xiàn)有的法律制度框架下，根據(jù)學(xué)校安全的需求，制定《學(xué)校安全條例》可能是當前最好的選擇，針對條例需要且可以解決的問題，條例起草要選擇適當?shù)牧⒎ǚ矫婧椭攸c，筆者認為需要包含以下方面：

第一，從調(diào)整范圍上，條例應(yīng)當實現(xiàn)對學(xué)校安全領(lǐng)域的全覆蓋，即：學(xué)校安全的概念應(yīng)覆蓋幼兒園到高校的各級各類學(xué)校，同時涵蓋學(xué)校內(nèi)可能發(fā)生的各類對學(xué)生、教師人身安全和權(quán)益造成侵害的行為或者事故，包括學(xué)校侵權(quán)行為、學(xué)生間的欺凌、教師侵權(quán)等。

第二，從對學(xué)校安全問題的定性，條例要促進學(xué)校安全責任公共化，即：要把學(xué)校安全作為公共安全的重要內(nèi)容，放在公共安全體系的整體框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮，要明確政府各有關(guān)部門、以及家庭、社會等有關(guān)各方在學(xué)校安全特別是保障學(xué)生安全方面的職責。

第三，從規(guī)范的內(nèi)容上，要將學(xué)校侵權(quán)責任具體化，即：要依據(jù)《侵權(quán)責任法》確定的原則，將各級各類學(xué)校的教育、管理職責具體化，將學(xué)校違反過錯責任的行為明確化、概括化，從而使學(xué)校責任的范疇與要求進一步細化，增強法律原則的可操作性和可執(zhí)行性。同時，從法律角度促進學(xué)校安全制度的規(guī)范化，可以結(jié)合《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》的規(guī)定，有針對性地完善校園安保制度和體系。

第四，從預(yù)防學(xué)校安全事故的策略上，條例要促進實現(xiàn)學(xué)校事故預(yù)防的專業(yè)化和安全責任的分散化，即條例要推動政府、社會及市場力量共建學(xué)校安全風險管理體系，健全學(xué)校安全管理機制，以政府購買服務(wù)的方式推行學(xué)校安全風險顧問制度，讓專業(yè)機構(gòu)參與學(xué)校風險防范；要允許和推動學(xué)校將學(xué)校安全的一些重要事項，如校園安保、食堂等環(huán)節(jié)，通過招標采購方式委托專業(yè)公司承擔，設(shè)立強制保險，適度分散風險。

第五，從體制機制創(chuàng)新的角度，條例應(yīng)當推動學(xué)校安全事故處理機制社會化，即：要從法規(guī)層面進一步確立第三方調(diào)解機制，使學(xué)校安全事故行政責任與民事責任從處理程序和機制上實現(xiàn)分離，學(xué)校安全事故的民事責任主要由專門的調(diào)解委員會通過調(diào)解確定。如果條例明確規(guī)定，未經(jīng)調(diào)解或者訴訟，學(xué)校不得實施民事賠償，則可以從制度上阻斷家長直接與學(xué)校進行交涉、試圖以“鬧”的方式尋求更多賠償?shù)膭訖C，減輕學(xué)校在處理事件過程中的壓力。

第六，從完善學(xué)校安全事故賠付機制的角度，條例應(yīng)當大力推進學(xué)校保險機制的全覆蓋。學(xué)校安全事故類型和原因繁多，學(xué)校所面臨的安全風險應(yīng)當也可以通過保險機制由社會有效分擔。因此，條例可以在各地有效推行的校方責任險的基礎(chǔ)上，從法規(guī)層面推動設(shè)立新的全面覆蓋學(xué)校各個環(huán)節(jié)的綜合險，借助保險力量分散風險，提高支付能力，轉(zhuǎn)移事后賠償風險，實現(xiàn)學(xué)校事故的民事賠償責任基本由保險方式承擔。

綜上，制定、起草《學(xué)校安全條例》的現(xiàn)實必要性和可能性已經(jīng)具備。好的法律制度是建立在反映實踐需求、促進制度整合和改革、合理設(shè)計制度規(guī)則等諸多因素之上的，本文的論述與建議目的，僅在于為立法在諸多選擇中提供一點可能。

（作者單位：教育部法制辦）

[責任編輯：李藝英]