摘要：城鎮(zhèn)化一直是我國社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的重點(diǎn)研究課題，城鎮(zhèn)化對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。本文分析了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義，并闡述了我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀以及存在的問題，最后在此基礎(chǔ)上對我國城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村人口

一、引言

城鎮(zhèn)化一直以來都是我國社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的重要研究課題，特別是黨的十八以來新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體更是將城鎮(zhèn)化作為我國進(jìn)一步深化改革和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)中國未來發(fā)展的重大潛力在于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大我國內(nèi)需的最大潛力。2013年3月27日李克強(qiáng)主持召開過國務(wù)院常務(wù)會議時指出，要廣泛征求各方意見，抓緊制定城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，完善配套政策措施。城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟(jì)的增長起著至關(guān)重要的作用，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能夠帶動上百個產(chǎn)業(yè)部門幾萬種產(chǎn)品的全面發(fā)展，極大的促進(jìn)了內(nèi)需和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。并且，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新型產(chǎn)業(yè)具有低耗能、低污染和高附加值的特點(diǎn)，主要集中在第三產(chǎn)業(yè)，有利于提高我國經(jīng)濟(jì)增長的效率和改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，對社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要的作用。同時，城鎮(zhèn)化也是一項(xiàng)惠及我夠廣大普通老百姓的民生工程，它能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)我國城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，加快推進(jìn)新農(nóng)村的發(fā)展，并且在城鎮(zhèn)化的過程中城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量、醫(yī)療保險以及就業(yè)保障都會得到提高，有利于促進(jìn)整個社會的和諧發(fā)展。

二、我國城鎮(zhèn)化道路中存在的問題

在我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，部分地區(qū)由于沒有事前合理的規(guī)劃論證并采取合理有效的措施導(dǎo)致了一些負(fù)面的作用產(chǎn)生。目前在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主要出現(xiàn)了以下幾點(diǎn)較為嚴(yán)重的問題。

（一）“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”

目前，一些地方政府為追求短期利益，打著加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號，沒有合理的研究規(guī)劃，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，暴力拆遷，胡亂占有農(nóng)民耕地，任意設(shè)置經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。甚至有些地區(qū)在“經(jīng)營城市”等錯誤思想的指導(dǎo)下，為了追求土地增值帶來的財政收入，大肆侵占農(nóng)用耕地和大規(guī)模不合理的拆遷。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民和低收入階層喪失自己的土地，而相應(yīng)的后續(xù)社會保障機(jī)制不到位，影響社會的和諧穩(wěn)定。同時，由于我國目前的戶籍隔離制度，農(nóng)民很難轉(zhuǎn)為城市戶口，而農(nóng)民土地流失的加劇，“人口城鎮(zhèn)化”速度落后于“土地城鎮(zhèn)化”。如果不加快采取有力的措施，繼續(xù)允許地方政府的這種城鎮(zhèn)化模式進(jìn)行，農(nóng)民的土地流失會越來越嚴(yán)重，這不僅威脅我國的糧食安全，甚至有可能對整個社會的穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

（二）空間規(guī)劃和城市規(guī)劃

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分城市的整體結(jié)構(gòu)布局不合理，城市與城市之間不能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，各自為政，這樣就造成了布局不科學(xué)、分工不協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化系統(tǒng)和空間格局。同時，一些地區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中缺乏合理的規(guī)劃，簡單粗放的追求經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)的規(guī)模，不考慮現(xiàn)階段適合本地經(jīng)濟(jì)、人口和環(huán)境等因素的承載能力，造成了許多嚴(yán)重的負(fù)面問題，許多城鎮(zhèn)雖有華麗的外表卻沒有內(nèi)涵。大城市普遍存在人口過多、交通擁擠、水資源不足、環(huán)境惡化等問題，城市運(yùn)行效率低下，這主要是城市功能過于集中在中心區(qū)，缺乏有效的城市管理和事前規(guī)劃不合理導(dǎo)致的。

（三）農(nóng)民工就業(yè)和社會保障

目前，在城市中務(wù)工的農(nóng)民工超過1億人，農(nóng)民工在城市中的流動性很強(qiáng)，工作的崗位也不固定，這樣使得農(nóng)民工的社會保障問題凸顯出來，目前我國尚未建立完善的農(nóng)民工社會保障體系，農(nóng)民工的醫(yī)療和工傷保險也才處于起步階段，養(yǎng)老保險更是沒有納入到國家統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。企業(yè)在招錄農(nóng)民工時并沒有按照相應(yīng)的法律法規(guī)為農(nóng)民工辦理相應(yīng)的保險。引人關(guān)注的是，目前對我國廣大的失地農(nóng)民和在城務(wù)工的農(nóng)民的社會保障的缺失，這在一定程度上雖然降低了我國企業(yè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的運(yùn)營成本，但終究是一個需要解決的問題，對未來社會保障體系產(chǎn)生了較大壓力。

（四）城鎮(zhèn)化的多頭管理

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府部門存在多頭管理的現(xiàn)象，這在一定程度上給我國城鎮(zhèn)化帶來了混亂、不協(xié)調(diào)和效率低下的管理。政府各部門從自身的職責(zé)和利益角度出發(fā)，進(jìn)行城鎮(zhèn)化過程的管理，如果不采取合理的規(guī)劃，就會造成多頭管理。不同部門對同一事物管理的結(jié)果可能不同，這樣就會導(dǎo)致混亂，降低效率，甚至造成錯誤的結(jié)果。我國城鎮(zhèn)化雖然涉及多個領(lǐng)域，但在統(tǒng)一的市場機(jī)制作用下，具有部門之間的協(xié)調(diào)性，區(qū)域內(nèi)的整體性，部門分割、多頭管理和地區(qū)分割、離散管理的城鎮(zhèn)化模式不符合我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求，無法形成統(tǒng)一的合力來提高我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率。

三、政策建議

基于上文的研究，針對我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題，筆者認(rèn)為在推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)中要堅決按照十八屆三中全會的總體要求，并提出了以下四點(diǎn)建議以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。

第一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地的流失，必然會使得農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，問題的關(guān)鍵是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口如何真正的融入城鎮(zhèn)。因此中心任務(wù)就是涉及到我國戶籍制度的改革，需要逐步放寬農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的限制，同時努力提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)的能力，要發(fā)展符合自身實(shí)際情況且具有特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，城市之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要相互分工、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，增強(qiáng)中小城市對產(chǎn)業(yè)的承接能力，小城市和建制鎮(zhèn)的落戶要全面放開，中等城市的落戶限制要合理有序的放開，大城市的落戶要因地制宜的確定，嚴(yán)格把控大城市的人口規(guī)模，推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿、有序和分類的市民化，切不可盲目。

第二，建立可持續(xù)的多元資金保障體系，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要資金的保障，因此需要完善財稅體系，合理的分配中央和地方政府的收入，防止地方政府一味的追求土地增值收益，擴(kuò)大地方收入來源，建立以地方政府為主的稅種，將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化與財政轉(zhuǎn)移支付相掛鉤。同時，要加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的改革，規(guī)范地方政府債券的發(fā)行管理制度，鼓勵民間資本參與公用設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營。

第三，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的形態(tài)和布局。依靠市場的資源配置力量以及國家的政策指引，逐步在中西部和東北條件充足的地區(qū)形成若干個有影響力的城市群，通過城鎮(zhèn)化的作用帶動中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長?？茖W(xué)合理的設(shè)置城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度，把優(yōu)美的環(huán)境留給城鎮(zhèn)居民，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

第四，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化科學(xué)合理的管理。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要科學(xué)規(guī)劃管理，統(tǒng)籌規(guī)劃好各區(qū)域多層次的城鎮(zhèn)化，避免各自為政，造成資源的浪費(fèi)、整體城鎮(zhèn)化布局的不合理以及盲目的開發(fā)。同時，要完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中部門的多頭管理，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率，改善城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。（作者單位：海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：本文為2012海南省高等院校研究生創(chuàng)新課題階段性成果（Hys2012-28）

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