摘要：為了應(yīng)對(duì)和解決當(dāng)下各種紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家的行政職能在不斷的擴(kuò)展，使得行政主體的外延和范圍也在不斷擴(kuò)大，私人行政已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的一種趨勢(shì)，并對(duì)行政效率的提高和社會(huì)的有序管理產(chǎn)生了積極影響。本文將介紹私人行政的產(chǎn)生和發(fā)展并重點(diǎn)對(duì)其法治意義進(jìn)行解讀。

關(guān)鍵詞：行政主體；私人行政；法治意義

私人行政是相對(duì)公共行政而言的一個(gè)概念，隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的發(fā)展需要，其觸角早已介入到公共行政領(lǐng)域而日益受到人們的關(guān)注。要了解私人行政，首先應(yīng)該了解行政主體的概念，學(xué)術(shù)界一般將行主體界定為可以作為行政訴訟的被告，依法享有國(guó)家行政權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織，其范圍包括“行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。”[1]通常的行政主體的一種分類(lèi)指的是職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體，前者指的是各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)，后者指的是被授權(quán)的各類(lèi)社會(huì)組織。除了行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織外，“私人行政”作為一種歷史發(fā)展趨勢(shì)具有多種表現(xiàn)形式，米丸恒治在在其著作《私人行政—法的統(tǒng)治的比較研究》一書(shū)中指出“通過(guò)私人的行政”可以界分為三大類(lèi)：一是實(shí)質(zhì)上的私化，將公共任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人（如出售國(guó)有企業(yè)）；二是形式上的私化，也稱(chēng)組織私化，將承擔(dān)公共任務(wù)的組織私法化成為公司形態(tài)；三是功能的私化，部分私化或外部委托，行政事務(wù)權(quán)限與責(zé)任仍然屬于行政機(jī)關(guān)，但它的實(shí)施委任給純粹的私人主體。[2]在我國(guó)“私人行政”這種現(xiàn)象指的是私人（即所謂被授權(quán)行使公權(quán)力之人，包括自然人、私法人或非法人團(tuán)體）[3]以一種新的行政主體形態(tài)參與行使行政職能，并完成行政任務(wù)和發(fā)揮行政作用的行政現(xiàn)象。

私人行政的產(chǎn)生是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，一方面行政任務(wù)的增加，政府機(jī)構(gòu)變得臃腫，但是工作效率低下。根據(jù)帕金森定律，行政組織和私人組織不同，它具有自我增殖的功能，能夠不間斷地派生新的機(jī)構(gòu)和組織。[4]另一方面，社會(huì)分工的日益細(xì)化，行政權(quán)力的擴(kuò)張加大了國(guó)家財(cái)政的壓力。此外，在涉及到一些要求高技術(shù)含量和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行政管理領(lǐng)域，高標(biāo)準(zhǔn)的要求需要特殊的私人主體參與才能完成。在推行公共行政改革的背景下，行政事務(wù)逐漸向民間轉(zhuǎn)移，各國(guó)實(shí)踐中均存在大量特許、委托、授權(quán)私人從事行政事務(wù)的情況，例如：德國(guó)行政主體中的“經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的私法組織”，我國(guó)臺(tái)灣行政主體中的“公權(quán)力受托人”，以及組織規(guī)則受私法支配，主要活動(dòng)受公法支配的法國(guó)同業(yè)公會(huì)等。[5]因此，私人主體主動(dòng)加入到社會(huì)行政管理的活動(dòng)中來(lái)，由此引發(fā)人們關(guān)于設(shè)立私人行政主體法律地位的必要性和可行性的討論。

私人行政具有重要的法治意義，從以下幾個(gè)方面解讀：

一 私人行政可以降低行政成本，提高行政管理的效率。眾所周知，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)行政管理范圍的擴(kuò)大，政府部門(mén)的設(shè)置也出現(xiàn)了組織日益龐大但是仍不能全面解決社會(huì)問(wèn)題的局面，防止官僚制及控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹亟待解決。各國(guó)一般通過(guò)制定行政組織法來(lái)解決這一問(wèn)題，因?yàn)榉纱嬖诘氖滓獌r(jià)值在于維護(hù)秩序的穩(wěn)定，行政組織一旦為權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定，就要受到法律的嚴(yán)格制約，行政組織規(guī)范不得隨意增長(zhǎng)，行政組織機(jī)構(gòu)不得隨意改變。[6]這種情況下，政府需要借助社會(huì)力量來(lái)完成繁多復(fù)雜的管理任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過(guò)授權(quán)私人行使公共權(quán)力便可以有效利用國(guó)家和社會(huì)的資源，從而減少行政的成本，大大提高行政管理的效率。

二 私人行政高效便民，有利于化解行政權(quán)限的沖突，為有效控制行政權(quán)提供了新型的監(jiān)督途徑。傳統(tǒng)的解決行政權(quán)限的沖突方式有行政協(xié)作或行政協(xié)助等，但是法律對(duì)行政協(xié)助只是原則性規(guī)定，缺乏可操作性；沒(méi)有責(zé)任條款，行政協(xié)助也沒(méi)有法律保障。[7]由于行政權(quán)的擴(kuò)張，國(guó)家作為行政主體即相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的一方對(duì)公民的自由和基本權(quán)利極易造成傷害?，F(xiàn)代國(guó)家為了控制行政權(quán)的任意擴(kuò)張采用了權(quán)力之間的制約，但是公民權(quán)利遭受侵害的事實(shí)仍然屢見(jiàn)不鮮，那么，私人行政就可以讓社會(huì)成員通過(guò)自我的管理和自治實(shí)現(xiàn)行政目的，避免了政府的過(guò)分侵?jǐn)_，不僅高效節(jié)約管理的成本，還可以讓社會(huì)成員更好的監(jiān)督政府權(quán)力的行使，是讓政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的新型手段。

三 私人行政更好的保障公民權(quán)益，給行政相對(duì)人更加充分的救濟(jì)。將公共行政作為行政法的調(diào)整范圍是世界各國(guó)的通俗做法，但是我國(guó)目前的行政訴訟法并未將擁有社會(huì)行政權(quán)的機(jī)關(guān)及其組織納入行政訴訟的被告范圍之內(nèi)，這對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)是十分不充分的。隨著公立高等學(xué)校、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織頻繁成為行政訴訟的被告，以及社會(huì)生活中對(duì)權(quán)利需求的不斷召喚，學(xué)者們對(duì)現(xiàn)代行政法的認(rèn)識(shí)不斷深化與發(fā)展，公共行政的社會(huì)化趨勢(shì)在我們眼前漸漸清晰，同時(shí)也為我們提出了擴(kuò)張行政法適用空間的重要課題。若私人行政得到肯定，則政府機(jī)構(gòu)將必要的公共職能轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人主體的話，那么在雙方發(fā)生了爭(zhēng)議糾紛時(shí)，才可以避免司法監(jiān)督的缺位，讓行政相對(duì)人獲得明確的原告，通過(guò)訴訟的方式保障自己的合法權(quán)益。此外，行政機(jī)關(guān)違法行使公權(quán)力應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，私人行使的公權(quán)力實(shí)則是公權(quán)力的受托者行政機(jī)關(guān)原本擁有的，其違法行使公權(quán)力一樣也應(yīng)納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。[8]

四 私人行政有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)公共行政的變革。改革過(guò)程中社會(huì)主體結(jié)構(gòu)多元化的發(fā)展，需要國(guó)家向社會(huì)和個(gè)人分權(quán)?！懊耖g部門(mén)的發(fā)展壯大使得民間團(tuán)體已有能力承擔(dān)進(jìn)一步的社會(huì)責(zé)任，國(guó)家角色從而得加以轉(zhuǎn)變，亦即由原先自行設(shè)立組織且事無(wú)巨細(xì)的負(fù)責(zé)規(guī)劃、執(zhí)行之角色，改為督促誘使相關(guān)民間團(tuán)體自行協(xié)議合作之方式?！盵9]私人行政的出現(xiàn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，政府的角色應(yīng)當(dāng)從管理為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主導(dǎo)。私人行政正是民主的體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)缺乏相當(dāng)一部分具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力、經(jīng)驗(yàn)的人才，將這些行政業(yè)務(wù)交給私人執(zhí)行，可以提高政府的服務(wù)質(zhì)量。這將打破政府機(jī)關(guān)為代表的壟斷公權(quán)力的局面，促使政府更加人性化服務(wù)。私人行政可以推動(dòng)公共行政的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得政府管理與公共治理完美配合，有效解決國(guó)家行政和公共行政之間的關(guān)系。

五 私人行政為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入活力，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。社會(huì)的運(yùn)行事實(shí)上是一種合作的工作，而不是完全由公共機(jī)構(gòu)去完成的。[10]傳統(tǒng)觀念中政府是提供公共服務(wù)的主體，但是私人行政可以加強(qiáng)公私的合作，讓公私二元分離的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇榕c分工的關(guān)系，同時(shí)社會(huì)資源得到更充分的利用，而且公私主體的多元化能夠讓發(fā)掘經(jīng)濟(jì)中的潛在市場(chǎng)，降低行政成本，提高市場(chǎng)管理的效率。

通過(guò)上面的分析可知私人行政已經(jīng)已經(jīng)成為行政法發(fā)展的趨勢(shì)，在社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。私人行政對(duì)于擺正國(guó)家規(guī)制地位，擴(kuò)大公民參與，發(fā)揮民間活力是一種很好的嘗試，我們要積極借鑒德日對(duì)私人行政已有的研究成果，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，推動(dòng)公共行政改革，公共行政有三個(gè)核心要素，即公共事務(wù)，公共權(quán)威，組織與管理。[11]私人行政的發(fā)展可以有助于打破人們對(duì)于政府是提供公共服務(wù)最優(yōu)乃至唯一的機(jī)制、政府壟斷公共事務(wù)的狹隘觀念，改變?nèi)藗儗?duì)于國(guó)家本位、權(quán)力型的行政觀念，也有助于行政主體樹(shù)立更加民主、開(kāi)放、服務(wù)的行政觀。私人行政的出現(xiàn)給行政法的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對(duì)于其法律地位的確定和行政任務(wù)的分配以及行政責(zé)任的負(fù)擔(dān)仍然是需要我們研究的問(wèn)題。（作者單位：遼寧大學(xué) ）

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