黨的十八屆三中全會指出，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點，是全面建設(shè)小康社會的載體，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。為更好地推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以借鑒國際市政債券經(jīng)驗，通過發(fā)展市政建設(shè)票據(jù)，建立符合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的市場化、規(guī)范化、透明化融資機制。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)對建立持續(xù)穩(wěn)

定的融資機制提出新要求

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，提高了34.7個百分點，但與發(fā)達(dá)國家70%以上的水平相比差距依然明顯，并且以城市戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率才35%左右，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍然很大。

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量的齊全完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施與之配套，需要政府不斷加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，以增強城市的綜合承載能力。城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展將是推動未來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎，并對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生重要影響。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、前世界銀行副行長斯蒂格利茨說過，“中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事”。

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大、建設(shè)周期和投資回報周期長，“功在當(dāng)代、利在千秋”。從積極穩(wěn)妥的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展出發(fā)，必須建立符合發(fā)展要求、可持續(xù)、穩(wěn)定可靠的融資機制與之匹配。

二、當(dāng)前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)融資模式的局限性

當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道主要包括財政資金投入、地方政府融資平臺債務(wù)融資、地方政府債券等方法，但與城鎮(zhèn)化建設(shè)巨大資金需求相比，仍存在一定差距。

（一）財政資金投入不穩(wěn)定

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)是我國地方政府的基本職能，但受地方政府財權(quán)和事權(quán)不對等影響，地方財政預(yù)算資金在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面捉襟見肘。同時，受國民經(jīng)濟(jì)增速放緩及結(jié)構(gòu)性減稅等因素影響，我國政府財政收入增速將放慢，將繼續(xù)制約預(yù)算內(nèi)資金對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。由于部分地區(qū)土地開發(fā)管理不當(dāng)，導(dǎo)致了糧食安全、社會穩(wěn)定等經(jīng)濟(jì)社會問題，同時受土地資源有限性以及國家關(guān)于房地產(chǎn)市場調(diào)控政策影響，以土地出讓收入為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的模式不可持續(xù)。

（二）地方政府債券規(guī)模有限

財政部自2009年開始代理發(fā)行地方政府債券，此后由地方政府自行發(fā)債試點工作也開始有序展開。目前發(fā)債主體以中央政府及省、直轄市政府為主，與地市級、縣級政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)負(fù)責(zé)主體的客觀實際并不匹配。同時，由于目前地方政府債券發(fā)行規(guī)模有限且資金用途多樣，其對地方城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持作用有限。

（三）“影子銀行”融資蘊含風(fēng)險

隨著2010年以來我國對平臺公司清理規(guī)范工作的逐步開展，平臺公司在信貸等融資渠道受限的情況下，轉(zhuǎn)而借由信托、融資租賃、財務(wù)公司等“影子銀行”渠道融資。由于“影子銀行”信息不透明且資金成本相對較高，平臺公司債務(wù)風(fēng)險不斷累積，加上其背后隱含地方政府擔(dān)保，造成財政與金融風(fēng)險潛藏。

三、發(fā)展市政債券是城鎮(zhèn)

化融資改革重要路徑

（一）國外市政債券融資模式實踐經(jīng)驗

市政債券是國際上發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資工具，根據(jù)發(fā)行主體及償債資金來源的差異，大致可分為兩類：一類是一般責(zé)任債券，由地方政府或相關(guān)部門發(fā)行，以財稅收入作為償債資金來源；另一類是收益?zhèn)?，由地方政府授?quán)機構(gòu)或代理機構(gòu)發(fā)行，以機構(gòu)經(jīng)營收益或特定項目收益作為償債資金來源。

市政債券發(fā)展模式因各個國家政治體制、財政體制的不同，存在一定的差異，但均以合理控制地方政府債務(wù)總水平為核心，以加強市場約束作為維護(hù)市政債券平穩(wěn)運行的關(guān)鍵。從國際實踐來看，市政債券通過信息披露、信用評級、市場化定價等市場化機制，對地方政府及相關(guān)機構(gòu)舉債行為建立了正向激勵約束機制，并在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，成功實現(xiàn)了對地方政府債務(wù)水平的合理控制。

（二）市政債券模式符合城鎮(zhèn)化建設(shè)市場化投融資體制改革方向

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”的指示，為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制改革指明了方向。

市政債券模式能夠通過發(fā)揮債券市場在資金跨期配置、信息披露、資金監(jiān)管、投資人保護(hù)等方面的優(yōu)勢，為地方政府及其授權(quán)機構(gòu)或代理機構(gòu)城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立透明規(guī)范、可持續(xù)的融資渠道。同時，市政債券通過規(guī)范地方政府信息披露、信用評級等制度設(shè)計，能夠強化地方政府負(fù)債的市場化約束，實現(xiàn)將“新增債務(wù)”指標(biāo)納入地方政府政績考核的要求，進(jìn)一步完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

結(jié)合國外市政債券的兩種主要類型，我國地方政府通過發(fā)債籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金也可以藉由兩種形式實現(xiàn)：一是按照一般責(zé)任債券模式，由地方政府直接發(fā)債。但目前該模式的法律制度基礎(chǔ)尚不完備，一段時期內(nèi)有關(guān)工作仍以推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點為主。二是收益?zhèn)Ｊ?，由承?dān)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營的企業(yè)（以下簡稱城建類企業(yè)）作為政府代理機構(gòu)進(jìn)行發(fā)債，該模式相關(guān)操作制度基礎(chǔ)目前已比較成熟。

四、發(fā)展市政建設(shè)票據(jù)，探索建

立城鎮(zhèn)化建設(shè)市場化融資機制

交易商協(xié)會認(rèn)真貫徹落實中央城鎮(zhèn)化政策精神，在有關(guān)部門指導(dǎo)下，對建立規(guī)范透明的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機制進(jìn)行了有益的探索。截至2013年10月末，累計支持符合條件非金融企業(yè)發(fā)行6642億元債務(wù)融資工具，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營，有力的發(fā)揮了債務(wù)資本市場對城鎮(zhèn)化的支持作用。例如，支持北京、新疆等地區(qū)15家保障性住房建設(shè)企業(yè)發(fā)行495億元債務(wù)融資工具，專項支持約30萬套保障性住房建設(shè)；支持天津濱海新區(qū)、綿陽科技城、蘇州工業(yè)園等國家級園區(qū)相關(guān)企業(yè)通過債務(wù)融資工具募集資金，助推國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等。

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求以及投融資體制改革方向，借鑒國際市政債券管理經(jīng)驗，可依托目前非金融企業(yè)債務(wù)融資工具運作模式，大力發(fā)展市政建設(shè)票據(jù)，支持符合條件各類城建企業(yè)通過注冊發(fā)行市政建設(shè)票據(jù)募集資金，用于支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以實現(xiàn)中國市政債券模式的盡快建立和完善，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供市場化、規(guī)范化、透明化的融資渠道。

（一）堅持貫徹“六真”原則，規(guī)范企業(yè)直接債務(wù)融資行為

“六真”原則是交易商協(xié)會在城建類企業(yè)債務(wù)融資工具注冊發(fā)行管理實踐中，探索出的行之有效的注冊管理工作機制?！傲妗痹瓌t是指“真公司、真資產(chǎn)、真項目、真現(xiàn)金流、真償債、真支持”，從公司治理、資產(chǎn)構(gòu)成、收入狀況、償債保障、政府支持等方面規(guī)范基建企業(yè)融資行為。按照“六真”原則注冊發(fā)行市政建設(shè)票據(jù)的企業(yè)，其經(jīng)營實體真實、治理機構(gòu)完善；資產(chǎn)真實有效、收益處置權(quán)明確；項目具有經(jīng)營實質(zhì)、權(quán)屬清晰；營業(yè)收入、現(xiàn)金流真實可持續(xù)；市場化償債機制切實可行；地方政府進(jìn)行市場化支持。

實踐證明，“六真”原則對規(guī)范企業(yè)管理經(jīng)營、強化企業(yè)信息披露、保護(hù)投資人利益、厘清政府與企業(yè)的關(guān)系以及防范和化解地方政府性債務(wù)起到重要作用。

（二）堅持注冊制理念，發(fā)揮市場化約束力量

注冊制以信息披露為核心，強調(diào)非實質(zhì)判斷、企業(yè)充分披露信息和中介機構(gòu)盡職履責(zé)、投資者風(fēng)險自負(fù)及市場自律管理，是先進(jìn)市場國家采用的市政債券等證券發(fā)行管理制度，也是十八屆三中全會明確提出的未來我國證券發(fā)行制度的改革方向。國內(nèi)外實踐證明，注冊制在推進(jìn)市場規(guī)范健康發(fā)展、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面有明顯的制度優(yōu)勢。

市政建設(shè)票據(jù)按照債務(wù)融資工具注冊管理機制運作，通過強化發(fā)行人信息披露、引導(dǎo)地方政府提高財政及債務(wù)信息透明度等制度設(shè)計，為企業(yè)及相關(guān)地方政府城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資行為建立市場化正向激勵機制。

（三）堅持金融創(chuàng)新，豐富城鎮(zhèn)化融資金融產(chǎn)品和服務(wù)

為完善金融市場產(chǎn)品層次，拓寬企業(yè)融資渠道，交易商協(xié)會于2012年8月推出資產(chǎn)支持票據(jù)，支持符合條件的企業(yè)以具有穩(wěn)定可預(yù)期現(xiàn)金流入的經(jīng)營性項目作為基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行證券化融資。截至2013年10月末，已累計有11家企業(yè)發(fā)行105億元資產(chǎn)支持票據(jù)。

基礎(chǔ)設(shè)施項目資金需求量大、建設(shè)周期和投資回報周期長等特點，使其十分適合通過注冊發(fā)行較長期限的資產(chǎn)支持票據(jù)籌集資金。而且，城建類企業(yè)普遍擁有規(guī)模較大的存量資產(chǎn)，資產(chǎn)支持票據(jù)通過充分運用金融工程技術(shù)，盤活了既有基礎(chǔ)設(shè)施中有市場價值的資產(chǎn)，有利于實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)債務(wù)在時間軸上的平移。

（來源：中國證券報）