這十五年來(lái)，司法改革的動(dòng)力不是司法系統(tǒng)內(nèi)生出來(lái)的；而是社會(huì)壓力傳導(dǎo)到執(zhí)政黨，迫使執(zhí)政黨從司法系統(tǒng)外部發(fā)動(dòng)改革。當(dāng)執(zhí)政黨的推動(dòng)趨緩，司法改革就會(huì)停滯而反復(fù)。自始缺乏有效的公眾參與，改革越深入，社會(huì)的疏離感越強(qiáng)。

司法改革并非一個(gè)“中國(guó)式”的問(wèn)題，而是世界各國(guó)和地區(qū)均需面對(duì)的長(zhǎng)久議題。被公認(rèn)為具有悠久法治傳統(tǒng)的英國(guó)，2005年頒布《憲政改革法》，意圖達(dá)成“所有人的正義”；今年年初，法國(guó)最高法院院長(zhǎng)文森特？拉曼達(dá)先生發(fā)表新年致辭的題目，是“司法改革時(shí)不我待”；中國(guó)的亞洲近鄰韓國(guó)與日本，在世紀(jì)之交相繼成立“司法改革促進(jìn)機(jī)構(gòu)”，不斷頒布“司法改革案”；在臺(tái)灣，自解除戒嚴(yán)以來(lái)，多位領(lǐng)袖及司法院長(zhǎng)相繼推動(dòng)司法改革，馬英九在2010年提名司法院長(zhǎng)的記者會(huì)上稱，期待“清廉正直的法官及檢察官，以及支持司改的專(zhuān)業(yè)人士與民眾，齊心全力推動(dòng)司法改革工作，達(dá)成全民司法改革的目標(biāo)?！?/p>

而中國(guó)司法改革的復(fù)雜之處在于，中國(guó)正經(jīng)歷一段“濃縮的歷史”，從社會(huì)到人心，都在數(shù)十年內(nèi)發(fā)生著劇烈的變化。改革在這種變化面前，顯得進(jìn)退失據(jù)，力不從心。英國(guó)的司法改革是為回應(yīng)人權(quán)憲政理念的更新，日本司法改革的直接動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)力量的成長(zhǎng)，韓國(guó)的改革動(dòng)因是要克服司法政治化與民眾的不信任情緒。而中國(guó)的司法改革，需要同時(shí)應(yīng)對(duì)以上的所有問(wèn)題，并且還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

從改革環(huán)境而言，政權(quán)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性、民主政治的低成熟度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，處處凸顯著“中國(guó)問(wèn)題”的特殊性。中國(guó)的司法系統(tǒng)自1978年開(kāi)始重建，至90年代初剛剛恢復(fù)司法秩序。也是在這一時(shí)間點(diǎn)上，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的巨量社會(huì)矛盾，在“依法治國(guó)”的宣傳氛圍之下，被引導(dǎo)到司法領(lǐng)域解決。司法系統(tǒng)職能剛剛理順，權(quán)威尚未確立，迎面就撞上網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的輿論洪流。對(duì)“公平正義最后一道防線”的期待，幾成司法系統(tǒng)不可承受之重。

“推進(jìn)司法改革”作為一項(xiàng)政治目標(biāo)被提出，是自1997年中共“十五大”始。在“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”這個(gè)背景下，最高法院于1999年頒布第一個(gè)《人民法院五年改革綱要》，這些改革綱領(lǐng)集中在審判方式、審判組織形式、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人事管理制度上。2003年5月，中央宣布成立由羅干擔(dān)任組長(zhǎng)的中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全國(guó)司法改革的進(jìn)行。該領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立實(shí)際上標(biāo)志著主導(dǎo)中國(guó)司法改革進(jìn)程的核心機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，以及確立一種全新的、自上而下的改革策略和模式。其后2004年、2009年，發(fā)布了司法改革“二五”、“三五”計(jì)劃。這些計(jì)劃開(kāi)始擴(kuò)大到調(diào)整司法系統(tǒng)中各機(jī)關(guān)的關(guān)系、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)的改變等，但大體上還是在現(xiàn)行司法制度和現(xiàn)行司法體制下進(jìn)行的，沒(méi)有觸及制度和體制本身。

也就是說(shuō)，這十五年來(lái)的司法改革，是執(zhí)政黨在外發(fā)動(dòng)、由司法機(jī)關(guān)制定計(jì)劃并具體實(shí)施的司法系統(tǒng)內(nèi)部改革。司法改革的自發(fā)性、分散性、隨意性較為明顯，缺少必要的價(jià)值目標(biāo)指引和整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，從宏觀審視呈現(xiàn)出零打碎敲、雜亂無(wú)章的態(tài)勢(shì)。保障措施配套制度跟不上，制度銜接和部門(mén)配合經(jīng)常出問(wèn)題，部門(mén)割據(jù)地方割據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重，從而嚴(yán)重影響司法改革的效果，乃使若干學(xué)者常生出“改革停滯”之感。體制的環(huán)環(huán)相扣，從人員、組織、程序到管理，必然在某些指導(dǎo)理念下串聯(lián)運(yùn)作，使得改革幾乎都是在體制內(nèi)作小幅度調(diào)整。因此除了國(guó)家體制全盤(pán)轉(zhuǎn)軌帶動(dòng)司法的轉(zhuǎn)軌外，司法改革自然會(huì)限制于原有體制內(nèi)的功能調(diào)整。

眾所周知，我國(guó)特定的政治系統(tǒng)中，司法權(quán)受到其他政治權(quán)力的制約。首先是作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度。憲法第三條規(guī)定，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！逼浯?，司法是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法，各級(jí)政法委員會(huì)是各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理政法工作的職能部門(mén)。再次，政府實(shí)際上掌握著對(duì)司法機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)和財(cái)政管理權(quán)，在政治權(quán)力運(yùn)行體系中，政府對(duì)司法機(jī)關(guān)存在著一定的制約關(guān)系。在這樣的政治權(quán)力體系中，一方面，司法機(jī)關(guān)行使的司法權(quán)力得到了憲法的最高確認(rèn)；另一方面，司法機(jī)關(guān)又必然處于當(dāng)代中國(guó)特定政治語(yǔ)境之下，而與人大、黨委、政府三者發(fā)生相互作用。

而十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)司法改革的重要推進(jìn)，是首次嘗試將司法系統(tǒng)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系作出調(diào)整。比如它提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”：如果說(shuō)人財(cái)物與地方政府脫鉤，還僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題；但地方人大、黨委勢(shì)必與行政區(qū)劃綁定，司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃分離，也意味著司法系統(tǒng)與地方人大、黨委的關(guān)系將要發(fā)生變化。這是一次“打破體制”的改革。既然司法改革對(duì)象從司法系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄏ到y(tǒng)與其他系統(tǒng)的關(guān)系，相應(yīng)的，改革的主導(dǎo)者也必然從政法委下屬的“司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”上升到中共中央層面。

社會(huì)矛盾論的邏輯，曾經(jīng)促使執(zhí)政黨推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革。當(dāng)司法個(gè)案越來(lái)越多的成為輿論追逐的焦點(diǎn)，當(dāng)前主要的社會(huì)矛盾，已轉(zhuǎn)移為人民群眾日益增長(zhǎng)的公平正義需求與落后的司法體制之間的矛盾。而行政化的司法系統(tǒng)與司法人員，從現(xiàn)行體制里獲得大量的既得利益，并沒(méi)有表現(xiàn)出強(qiáng)烈的改革欲望。換而言之，這十五年來(lái)，司法改革的動(dòng)力不是司法系統(tǒng)內(nèi)生出來(lái)的；而是社會(huì)壓力傳導(dǎo)到執(zhí)政黨，迫使執(zhí)政黨從司法系統(tǒng)外部發(fā)動(dòng)改革。當(dāng)執(zhí)政黨的推動(dòng)趨緩，司法改革就會(huì)停滯而反復(fù)。這個(gè)過(guò)程和臺(tái)灣相當(dāng)相似。臺(tái)灣司法院副院長(zhǎng)蘇永欽即指出，“臺(tái)灣司法改革的阻力及助力都是政治人物，因此政治人物扮演關(guān)鍵的角色，其中又以政治領(lǐng)導(dǎo)人最為重要。蔣經(jīng)國(guó)在其晚年確立審檢分立、解除戒嚴(yán)，樹(shù)立尊重司法院大法官會(huì)議解釋的憲政典范，就是最好的例子?！^完整的司法權(quán)，應(yīng)該是由司法決定其人員之任用調(diào)動(dòng)與升遷，同時(shí)也包括建立憲法維護(hù)制度，使得憲法成為最高的典范，而這也仰賴政治人物的包容?！?/p>

從中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，司法改革不可能離開(kāi)這種“頂層設(shè)計(jì)”；但改革動(dòng)作如此之大，將改革前景單單寄望于“頂層設(shè)計(jì)”或幾位領(lǐng)導(dǎo)人的施政策略，同樣是相當(dāng)危險(xiǎn)的。由于官僚科層架構(gòu)的固有弊病，黨的意志未必能夠暢通的上行下效；另一方面，在權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中累積的、所有無(wú)法在基層權(quán)力架構(gòu)下化解的矛盾最終都要反饋到黨這一權(quán)力中樞。在利益分化嚴(yán)重，利益博弈空前激烈的環(huán)境中，改革的效果令人生疑。

展開(kāi)司法改革的各個(gè)國(guó)家，普遍在立法機(jī)關(guān)之外成立了專(zhuān)門(mén)的司法改革機(jī)構(gòu)，如英國(guó)的皇家刑事司法委員會(huì)、日本的司法改革審議會(huì)、法國(guó)的刑事司法與人權(quán)委員會(huì)、韓國(guó)的司法改革促進(jìn)委員會(huì)等等。從組成人員來(lái)看，這些機(jī)構(gòu)不僅包括來(lái)自政府、司法機(jī)關(guān)的代表，還包括了社會(huì)不同階層具有代表性的人士，如日本的司法改革審議會(huì)就是由法律專(zhuān)家、知名學(xué)者、企業(yè)家和律師等組成。若與“司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”作對(duì)比，中國(guó)的司法改革，自始缺乏有效的公眾參與，無(wú)論體制內(nèi)外，對(duì)司法改革的熱情都沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)，以致改革越深入，社會(huì)的疏離感越強(qiáng)。不僅無(wú)法消解體制慣性，且難免陷入自說(shuō)自話的僵局。（來(lái)源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)）