摘要：“小產(chǎn)權(quán)房”，作為一種不被法律允許的房屋形式，卻在日益升高的房?jī)r(jià)及現(xiàn)行的國(guó)家二元制土地政策的影響下迅速發(fā)展。面對(duì)“歷史悠久”的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，學(xué)者們關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”治理出路的討論從未停止，2012年，國(guó)土資源部加大查處“小產(chǎn)權(quán)房”的力度，更是將“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題推到了風(fēng)口浪尖處，本文僅從“小產(chǎn)權(quán)房”的基本概念以及產(chǎn)生原因談起，指出我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問(wèn)題，并就“小產(chǎn)權(quán)房”的治理出路進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：“小產(chǎn)權(quán)房”；二元土地制度

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概念

“小產(chǎn)權(quán)房”不是指一種法律的概念，而是人們?cè)谌粘Ｉ钪械囊环N約定俗稱的說(shuō)法。本文所要講述的“小產(chǎn)權(quán)房”指的是在集體所有土地上建設(shè)的，未經(jīng)法定的征地和審批程序，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)而非由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的房屋。

二、我國(guó)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度

我國(guó)禁止“小產(chǎn)權(quán)房”的法律淵源，可以追溯到《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！?012 年 3 月 26日，國(guó)土部公布了關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的處理新思路：先清理后治理“兩步走”策略。

三、小產(chǎn)權(quán)房存在的問(wèn)題

（一）合法性問(wèn)題

依據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，在農(nóng)村集體的設(shè)施用地使用情況上，農(nóng)民可對(duì)土地自行經(jīng)營(yíng)，換言之，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，在使用農(nóng)民宅基地以及農(nóng)村的公用設(shè)施占地、農(nóng)村興辦的各種聯(lián)營(yíng)企業(yè)。依據(jù)根據(jù)擔(dān)保法使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)四種情況下建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”都沒(méi)有涉及到所謂的 “違法”問(wèn)題。如果出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”，最加常見(jiàn)的則是把房屋建設(shè)在公用土地上，而且面向公眾進(jìn)行售出，這樣就違反了我國(guó)在土地的使用上對(duì)土地使用性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定，而且同時(shí)也違反了關(guān)于房屋建設(shè)的審批備案的程序規(guī)定，這是屬于被銘文禁止的范疇之內(nèi)。

（二）登記及流轉(zhuǎn)問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)《房地產(chǎn)法》以及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬以登記為準(zhǔn)，本文討論的“小產(chǎn)權(quán)房”雖然具備類似普通商品房的使用性質(zhì)，卻并不適用我國(guó)法律法規(guī)關(guān)于商品房產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，由于“小產(chǎn)權(quán)房”得不到法律法規(guī)的認(rèn)可，其不能進(jìn)行合法的轉(zhuǎn)讓，因此，在“小產(chǎn)權(quán)房”的流轉(zhuǎn)問(wèn)題上存在缺陷，這不僅不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，還限制了購(gòu)房者資產(chǎn)升值以及資產(chǎn)變現(xiàn)。

（三）購(gòu)買(mǎi)者利益保護(hù)問(wèn)題

由于“小產(chǎn)權(quán)房”不適用商品房的相關(guān)法律規(guī)定，因此，雖然購(gòu)房人與“小產(chǎn)權(quán)房”出賣(mài)人簽訂買(mǎi)賣(mài)合同，但是在法律層面上，購(gòu)房者并未獲得實(shí)際產(chǎn)權(quán)，一旦“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)生所有權(quán)糾紛，“小產(chǎn)權(quán)房”往往因?yàn)檫`反法律、行政法規(guī)關(guān)于違規(guī)建設(shè)和違法交易等的強(qiáng)制性規(guī)定，被確認(rèn)合同是無(wú)效性質(zhì)的。買(mǎi)房方在對(duì)自己的權(quán)益的保護(hù)方面，只能夠領(lǐng)回已經(jīng)支付出的購(gòu)房款項(xiàng)，同時(shí)也獲得合同的違約金和同事間內(nèi)所產(chǎn)生的商業(yè)資金的貸款利息。

（四）拆遷補(bǔ)償問(wèn)題

購(gòu)房人在購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”后，由于其不符合國(guó)家土地用途的整體規(guī)劃或違反法律規(guī)定的土地用途，可能被拆遷，由于購(gòu)房者并非產(chǎn)權(quán)擁有者，即產(chǎn)權(quán)人，他不能參與到拆遷所獲得的補(bǔ)償當(dāng)中去，只能作為一種實(shí)際使用的人而獲得與之相應(yīng)的賠償，但是這個(gè)數(shù)額跟產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)牟罹嗍秋@而易見(jiàn)的，購(gòu)房者利益的受損也非常的明顯。

四、小產(chǎn)權(quán)房治理出路

（一）解決原則：兼顧各方利益

當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”制度中相關(guān)利益主體較多，因此相關(guān)利益主體之間利益博弈行為較為明顯，“小產(chǎn)權(quán)房”主要涉及到的利益主體可以概括為政府、開(kāi)發(fā)商、村集體、農(nóng)民和購(gòu)房者。因此兼顧各方利益訴求，是“小產(chǎn)權(quán)房”治理中最需把握的原則。

（二）差別化處理“小產(chǎn)權(quán)房”

筆者認(rèn)為，在目前我國(guó)現(xiàn)狀下，應(yīng)在按照土地性質(zhì)、建設(shè)階段以及實(shí)際用途三個(gè)方面差別化處理“小產(chǎn)權(quán)房”，以解決“小產(chǎn)權(quán)房”處理的實(shí)際困境。

1.按土地性質(zhì)：

對(duì)于在耕地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，予以堅(jiān)決拆除。

針對(duì)各種各樣的在集體建設(shè)用地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)象和問(wèn)題，是可以讓他們補(bǔ)交上相關(guān)的稅費(fèi)和出讓金的，然后要補(bǔ)全相關(guān)的手續(xù)后要承認(rèn)他的產(chǎn)權(quán)，但是與此同時(shí)政府是有權(quán)在一定的成都之上限制和平衡其他合法購(gòu)房者的利益。

2.按建設(shè)階段：

對(duì)正在籌建以及在建“小產(chǎn)權(quán)房”，因其尚未產(chǎn)生較大的社會(huì)成本，可直接依照《行政處罰法》確認(rèn)違法，要求停工停建，恢復(fù)土地的本來(lái)用途。

對(duì)于待售的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果房屋質(zhì)量存在嚴(yán)重的瑕疵，應(yīng)確認(rèn)為違法，直接拆除；如果符合國(guó)家規(guī)定的房屋質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，可由國(guó)家對(duì)相應(yīng)土地依法征收，由國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，“小產(chǎn)權(quán)房”由此轉(zhuǎn)化為廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，納入住房保障體系。

對(duì)于已售的“小產(chǎn)權(quán)房”，由于強(qiáng)行拆除或征收勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。所以盡量認(rèn)可這些“小產(chǎn)權(quán)房”占有的合法性，但是需要嚴(yán)格相關(guān)的轉(zhuǎn)換手續(xù)。

3.按實(shí)際用途：

對(duì)于購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”用于普通居住中等以下收入階層的人群，我們可以將其已經(jīng)實(shí)際占有的“小產(chǎn)權(quán)房”納入我國(guó)保障性住房體系。

對(duì)于購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”后用于建筑別墅型住房或者進(jìn)行投資性行為的購(gòu)房者，若“小產(chǎn)權(quán)房”分布較為分散，則可進(jìn)行拆除；若“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模較為集中，全部拆除難免造成資源浪費(fèi)，此時(shí)可對(duì)此地區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用，將“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為旅游渡假區(qū)等或者納入我國(guó)住房保障體系。

（三）建立以法律為主導(dǎo)的長(zhǎng)效機(jī)制

1.改革我國(guó)城鄉(xiāng)二元制的土地基本制度

加快城鄉(xiāng)二元土地制度的改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的國(guó)有化，是解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，在一個(gè)方面要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行深化和改革，要清晰明確集體土地所有權(quán)主體、客體，賦予農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)^[2]。在另外的一個(gè)方面上，要建立一個(gè)以市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)地位的土地制度，如此一來(lái)，不僅能夠積極改善土地浪費(fèi)的狀況，并對(duì)城市的擴(kuò)張的成本有所幫助，而且還能夠?qū)ΜF(xiàn)有的耕地起到一定的保護(hù)作用。

2.建設(shè)我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度

第一，維護(hù)農(nóng)用地?cái)?shù)量與質(zhì)量，針對(duì)占用大量農(nóng)用地的開(kāi)發(fā)情況、建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)該嚴(yán)格制止，強(qiáng)制拆除。

第二，嚴(yán)格對(duì)建設(shè)用地、農(nóng)用地以及轉(zhuǎn)建設(shè)用地進(jìn)行限制，限制“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)，嚴(yán)厲打擊為逃避整頓而重裝入市的“小產(chǎn)權(quán)房”，具體限制條件可包括符合土地利用規(guī)劃、依法辦理土地登記以及符合土地用途管制等。

3.完善住房保障制度

完善我國(guó)城市的住房保障體系，要積極對(duì)中低階層的認(rèn)識(shí)進(jìn)行住房上的基本滿足，是抑制“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)一步擴(kuò)大化的保障。一方面，適當(dāng)增加增加廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房供給，建立和完善多層次的住房保障體系，同時(shí)將在本城市長(zhǎng)期有穩(wěn)定工作的農(nóng)村務(wù)工者也納入保障性住房的范圍內(nèi)，這將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定大有裨益。另一方面，政府部門(mén)提供充足的建設(shè)用地，避免因土地供應(yīng)不足而影響保障性住房的施工進(jìn)度，同時(shí)，政府可根據(jù)本地的實(shí)際情況對(duì)保障性住房的建設(shè)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作以補(bǔ)充財(cái)力需要。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管力度

加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，貫徹落實(shí)相關(guān)執(zhí)法措施，抑制“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)一步擴(kuò)大化。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加快對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息公開(kāi)、金融風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，增強(qiáng)對(duì)相關(guān)處罰的力度，進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)，力求通過(guò)嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管推進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。

結(jié)語(yǔ)

據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道，按照國(guó)務(wù)院安排，國(guó)土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，年內(nèi)有望推出的相關(guān)政策，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》等，受此影響，未來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。^[3]農(nóng)地入市“開(kāi)口”之后，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題將會(huì)日益尖銳，因此，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”以后的發(fā)展方向，我們拭目以待。（3018字） （作者單位：北京市隆安（濟(jì)南）律師事務(wù)所）

參考文獻(xiàn)：

[1]茍興朝：《基于制度變遷理論的“小產(chǎn)權(quán)房”合法化研究》，《商業(yè)研究》，2013年3月。

[2]張曉亮：《“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題探析》，2012年西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[3]http：//finance.ifeng.com/stock/roll/20130601/8097004.shtml訪問(wèn)日期：2013年6月2日