摘要：公共危機(jī)對(duì)于政府而言既是挑戰(zhàn)也是契機(jī)。政府在危機(jī)即將或者正在發(fā)生的時(shí)候，還需要進(jìn)一步增強(qiáng)公關(guān)意識(shí)，及時(shí)公開與危機(jī)相關(guān)的信息，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)多元主體參與，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善政府問(wèn)責(zé)制度。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；政府形象；危機(jī)管理

一、公共危機(jī)管理和政府形象的概念

公共危機(jī)管理，指的是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，通過(guò)預(yù)防、預(yù)警等或協(xié)調(diào)、處置、恢復(fù)、重建、反饋、評(píng)估、獎(jiǎng)懲等措施，對(duì)潛在的威脅或者正在發(fā)生的危機(jī)采取最大限度化解矛盾、減少損失、維護(hù)穩(wěn)定的一系列措施和行動(dòng)，以防止危機(jī)擴(kuò)大、維護(hù)正常社會(huì)秩序的一系列管理和運(yùn)作過(guò)程。

按照胡寧生教授在《中國(guó)政府形象戰(zhàn)略》一書中對(duì)政府形象的界定：政府形象是政府這一巨型組織系統(tǒng)在運(yùn)作中即在自身的行為與活動(dòng)中產(chǎn)生出來(lái)的總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)以及公眾對(duì)這種總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)所作的較為穩(wěn)定與公認(rèn)的評(píng)價(jià)。

對(duì)政府而言公共危機(jī)既是挑戰(zhàn)也是契機(jī)。在危機(jī)即將或正在發(fā)生的時(shí)候，政府的態(tài)度、措施、指令等反映出政府組織的管理能力和效力，公共危機(jī)是檢驗(yàn)政府能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)政府形象的重要考驗(yàn)。另一方面，良好的政府形象可以增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任度，保障政令暢通，有利于化解危機(jī)；不良的政府形象則會(huì)瓦解公眾對(duì)政府的信任，給政策運(yùn)行帶來(lái)負(fù)面的影響，甚至可能導(dǎo)致危機(jī)升級(jí)。

二、公共危機(jī)管理中政府形象塑造不足的表現(xiàn)

（一）政府危機(jī)公關(guān)意識(shí)淡薄

政府形象的構(gòu)建是政府在努力優(yōu)化組織管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)塑造和傳播政府形象，在政府與社會(huì)公眾之間架構(gòu)起互動(dòng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效地溝通與反饋。公共關(guān)系作為一門現(xiàn)代管理科學(xué)與藝術(shù)，其使用范圍不僅僅局限于公司，而是廣泛地滲透到各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，政府公關(guān)是個(gè)“舶來(lái)品”，部分政府工作人員對(duì)于公共關(guān)系的基本原理、基本原則、手段技巧不懂或者不感興趣，輕視與公眾、媒體的溝通和協(xié)調(diào)，公關(guān)意識(shí)還不強(qiáng)，在政府活動(dòng)中，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府工作人員的一言一行代表的是政府形象，政府的每一項(xiàng)舉措都受到公眾的密切關(guān)注。危機(jī)公關(guān)的最終目標(biāo)是在危機(jī)管理的過(guò)程中對(duì)政府形象進(jìn)行挽救、修復(fù)和重塑，必須注重時(shí)效性，把握好恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。如果沒(méi)有良好的危機(jī)公關(guān)意識(shí)，那么不僅不能及時(shí)妥善地幫政府解困于危難，還會(huì)使政府的公信力和權(quán)威性大大降低。

（二）政府危機(jī)管理主體單一

近幾年來(lái)，危機(jī)事件尤其是人為因素導(dǎo)致的危機(jī)事件呈現(xiàn)出高頻次、反復(fù)性的態(tài)勢(shì)，這迫切要求政府能在第一時(shí)間做出快速反應(yīng)。但是目前我國(guó)危機(jī)管理的主體單一，仍以政府為主體，社會(huì)非政府組織、公眾的參與明顯欠缺，“98洪災(zāi)”、“非典”、“禽流感”等一系列危機(jī)事件就印證了這一點(diǎn)。

（三）政府危機(jī)管理方式陳舊

我國(guó)危機(jī)管理中實(shí)行的由上而下的管理模式，這種體制在應(yīng)對(duì)某些交叉問(wèn)題時(shí)，存在不能迅速有效應(yīng)對(duì)危機(jī)的問(wèn)題。有效的溝通可以增強(qiáng)公眾對(duì)政策的了解，可以提高政府職能部門的工作效率，有利于政令的傳達(dá)和貫徹實(shí)施。但是目前一些職能部門“官本位”思想尚存，政府橫向與公眾、媒體、非政府組織溝通渠道不暢，缺乏必要的聯(lián)系與交流，導(dǎo)致危機(jī)信息不能有效共享，不利于危機(jī)管理的開展；政府縱向與上下級(jí)部門的政策傳達(dá)不準(zhǔn)確、信息傳遞不及時(shí)，導(dǎo)致危機(jī)信息不能快速、準(zhǔn)確傳遞和公布，引起公眾的猜疑和恐慌，形成不必要的騷亂。

（四）政府公務(wù)員示范作用減弱

政府在危機(jī)事件的管理全過(guò)程中處于主導(dǎo)的地位，政府公務(wù)員作為公共危機(jī)管理的具體執(zhí)行者，其言行即是政府形象的表現(xiàn)。目前，我國(guó)政府在危機(jī)管理過(guò)程中存在的形象構(gòu)建不力的狀況，如權(quán)力異化造成的腐敗、尋租等問(wèn)題的存在，相當(dāng)一部分源于行政道德示范作用的減弱。一些公務(wù)員在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)不恰當(dāng)?shù)难孕谢蛘呤遣蛔鳛榈谋憩F(xiàn)，不僅沒(méi)有充分展示人民公仆的服務(wù)特質(zhì)，反而以一種居高臨下的姿態(tài)作威作福，使得政府好不容易建立起來(lái)的負(fù)責(zé)任的形象在不恰當(dāng)?shù)奈C(jī)處理中受到損害。

三、公共危機(jī)管理中政府形象塑造存在問(wèn)題的原因分析

（一）政府危機(jī)管理意識(shí)不足

事實(shí)上，越是非常時(shí)期，政府形象越是受到公眾的關(guān)注。危機(jī)意識(shí)是危機(jī)管理的起始點(diǎn)，危機(jī)意識(shí)所體現(xiàn)出的應(yīng)是主體的主動(dòng)性和預(yù)見(jiàn)性。危機(jī)意識(shí)要求政府作為公共危機(jī)管理的主體，能從長(zhǎng)遠(yuǎn)、戰(zhàn)略的高度出發(fā)，前瞻性地從心理和物質(zhì)上預(yù)測(cè)、組織、準(zhǔn)備各種可能發(fā)生的緊急情況，以期能在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間給予應(yīng)對(duì)。但是危機(jī)意識(shí)作為一種主觀的形態(tài)，只是一種隱約的感覺(jué)或者模糊的認(rèn)知，如果不能準(zhǔn)確把握，可能出現(xiàn)兩種情況：一種是過(guò)度的懼怕危機(jī)的侵襲，另一種則是低估危機(jī)的危害性。不管怎樣，政府特殊的地位決定了政府及其公務(wù)員必須提高對(duì)危機(jī)的敏銳度，即為了公眾利益而自覺(jué)地增強(qiáng)危機(jī)感，表現(xiàn)為對(duì)危機(jī)準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)、有效的監(jiān)控、及時(shí)的應(yīng)對(duì)。而目前我國(guó)政府和公務(wù)員在自覺(jué)增強(qiáng)危機(jī)的積極性上還有欠缺，對(duì)危機(jī)的認(rèn)識(shí)還停留在傳統(tǒng)狹隘的認(rèn)知層面，對(duì)待危機(jī)的靈活性、應(yīng)變性、策略性還不夠。在危機(jī)潛在存在或發(fā)生初期，抱著僥幸心理，以為通過(guò)行政命令可以封鎖信息，但是現(xiàn)代社會(huì)迅捷且多元的傳播方式讓事情欲蓋彌彰，不僅不利于及時(shí)解決問(wèn)題，還可能引發(fā)潛在的群體性事件。

（二）危機(jī)管理的透明度不高、信息溝通不暢

公民對(duì)于政府的重要事務(wù)以及與普遍公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件有知情權(quán)，公開、透明是對(duì)政府履行公共服務(wù)職能的基本要求。但在我國(guó)的行政體制中，政府掌握了信息發(fā)布的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，信息公開更多依賴于政府主動(dòng)釋放信息。如果政府官員由于害怕承擔(dān)責(zé)任而人為地隱瞞事實(shí)真相，刻意壓制他們認(rèn)為會(huì)有損政府形象的事件而不進(jìn)行報(bào)道，那么公眾就難以獲得全面、準(zhǔn)確的信息，一旦權(quán)威信息不明或失真，公眾就有會(huì)陷入流言的恐慌之中。典型例子是“非典”危機(jī)爆發(fā)之初，政府工作人員瞞而不報(bào)，在情勢(shì)蔓延升級(jí)之后，政府才迫不得已進(jìn)行表面的報(bào)道。滯后的信息發(fā)布導(dǎo)致政府失去了來(lái)自公眾的信任，精心建立起來(lái)的政府權(quán)威和良好形象受到損害。因此，政府應(yīng)該本著公開、透明的原則，統(tǒng)一管理信息的同時(shí)，掌握危機(jī)管理的主動(dòng)局面，增加公民危機(jī)化解的參與度。另外，我國(guó)在公共危機(jī)管理中，政府信息公開缺少明確的法律制度的約束。我國(guó)到目前為止還沒(méi)有一套完整的信息管理保障。

（三）政府問(wèn)責(zé)制度不健全

在一些不可抗力的公共危機(jī)中，政府雖然對(duì)于危機(jī)本身的發(fā)生不承擔(dān)責(zé)任，但是對(duì)于危機(jī)的預(yù)警卻承擔(dān)著重大的責(zé)任；在認(rèn)為因素導(dǎo)致的公共危機(jī)中，比如在礦難及類似的公共危機(jī)中，政府本身就承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。為了有效規(guī)避危機(jī)的發(fā)生，對(duì)于人為因素導(dǎo)致的公共危機(jī)，應(yīng)該堅(jiān)決進(jìn)行問(wèn)責(zé)。但是目前我國(guó)公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制度尚不健全，一是問(wèn)責(zé)的主體具有很大的局限性，我國(guó)經(jīng)常是上級(jí)直接主管部門對(duì)下級(jí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，因?yàn)榇嬖陔`屬關(guān)系，所以由他們來(lái)核查公共危機(jī)的責(zé)任認(rèn)定，很難有說(shuō)服力。二是政府問(wèn)責(zé)停留在表面，有些問(wèn)責(zé)不是政府主動(dòng)行為，而是受外界壓力下逼不得已的問(wèn)責(zé)，是為了平息公眾的憤怒和恐慌而做出的暫時(shí)性妥協(xié)。這樣的問(wèn)責(zé)往往只是走走過(guò)場(chǎng)，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用。這種不完善的問(wèn)責(zé)制度不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，而且在下一次發(fā)生類似事件時(shí)很難獲得公眾的信任的理解和支持。

四、公共危機(jī)視角下的政府形象建設(shè)的途徑

（一）政府及時(shí)公開信息

在公共危機(jī)管理中，政府信息的公開透明可以獲得公眾對(duì)政府的信任，同時(shí)信息的公開和陽(yáng)光下的運(yùn)作可以有效的避免政府腐敗。首先，政府要給予準(zhǔn)確及時(shí)的公布關(guān)于危機(jī)的實(shí)際情況。隱瞞、虛假、失真的消息更容易導(dǎo)致不必要的猜測(cè)、懷疑和莫名的恐慌；相反，政府越是公開透明，謠言越是無(wú)處可存。其次，公共危機(jī)中行政程序必須公開透明。在危機(jī)管理中，政府必須將危機(jī)信息的搜集、處理、公布等一系列的機(jī)制完善，做到公開透明。程序的公開便于政府接受嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，可以最大程度鼓勵(lì)民眾的參與，有效的加強(qiáng)政府行政過(guò)程的監(jiān)督。另外，政府的公共危機(jī)管理部門可以通過(guò)多種形式，如政府文件聲明、新聞發(fā)布會(huì)、記者見(jiàn)面會(huì)、媒體專訪、官方微博等實(shí)時(shí)更新信息，從而達(dá)到維護(hù)政府形象的作用。

（二）鼓勵(lì)多元主體參與

在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，可以倡導(dǎo)與鼓勵(lì)其他主體主動(dòng)參與到危機(jī)管理中來(lái)，最大程度地吸收和聚集社會(huì)資源，鼓勵(lì)他們發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，形成政府、社會(huì)公眾、社會(huì)媒體、非政府組織等多元主體參與的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。

多元化參與主體主要包括以下幾個(gè)方面：社會(huì)公眾是基礎(chǔ)，公民作為社會(huì)的組成，如果能積極參與到危機(jī)應(yīng)對(duì)中，，便可以積沙成塔，匯聚小力量為大能量，同時(shí)公民的參與可以使危機(jī)更透明。但是公民的參與要注意用科學(xué)合理的方式加以組織和引導(dǎo)，避免一團(tuán)散沙的情況。非政府組織是輔助，通過(guò)調(diào)動(dòng)非政府組織的積極性，可以積極促使公眾自發(fā)形成良好的互助和自救，并培養(yǎng)其良好的社會(huì)責(zé)任感，有利于共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。媒體是橋梁，媒體借助傳播媒介能把政府信息廣泛地傳遞給公眾，也能把公眾的訴求及時(shí)反饋給政府，同時(shí)媒體還可以對(duì)政府行為起到輿論監(jiān)督的作用。當(dāng)然，在這些主體的參與下，必須注意各主體間的協(xié)同合作，即在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)責(zé)任的情況之下，充分依靠多元社會(huì)力量的廣泛參與和社會(huì)聯(lián)動(dòng)，既重視規(guī)范性行動(dòng)又重視志愿性行動(dòng)，以形成一種有序、聯(lián)動(dòng)的危機(jī)治理模式。

（三）完善政府問(wèn)責(zé)制度

良好的政府形象要求政府首先是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。在公共危機(jī)發(fā)生之后，如果事件處理不當(dāng)，損害了政府的形象，那么有必要通過(guò)建立有效的公共危機(jī)責(zé)任追究機(jī)制對(duì)相關(guān)責(zé)任予以追究來(lái)挽救政府形象，并以儆效尤，杜絕類似事件重復(fù)發(fā)生。一是完善對(duì)危機(jī)處置行為的調(diào)查和評(píng)估。在危機(jī)結(jié)束后，應(yīng)該對(duì)設(shè)計(jì)政府危機(jī)管理的過(guò)程、環(huán)節(jié)、運(yùn)作進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估。具體內(nèi)容包括：政府的相應(yīng)職能部門是否及時(shí)防控，決策者的效能是否科學(xué)，與公眾和媒體的互動(dòng)是否及時(shí)、透明，有無(wú)瞞報(bào)的情況，應(yīng)對(duì)措施是否有效等等。二是要拓寬評(píng)價(jià)主體，問(wèn)責(zé)的評(píng)價(jià)不僅包括上級(jí)部門的考核，還有公民、媒體、第三方組織的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)從上級(jí)評(píng)價(jià)到共同評(píng)價(jià)、從同體制評(píng)價(jià)向異體制評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)化。三是要逐步完善公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制的法律制度。只有在法制監(jiān)督下的問(wèn)責(zé)制度，才能讓公共危機(jī)中的問(wèn)責(zé)在陽(yáng)光下進(jìn)行。四是加強(qiáng)公共監(jiān)督。通過(guò)社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督，才能更好地督促政府在危機(jī)管理中自覺(jué)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更好地預(yù)測(cè)和解決危機(jī)，從而達(dá)到有效維護(hù)政府高效、負(fù)責(zé)任形象的目的。（作者單位：中共樂(lè)山市委黨校）

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