美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)斯蒂格利茨說過，中國的城市化與美國的高科技是21世紀(jì)影響人類發(fā)展的兩大因素。中國城市化的規(guī)模和發(fā)展階段都將深刻影響本國和世界的發(fā)展。2008年，全球城市人口比重首次超過農(nóng)村人口，標(biāo)志著全球已經(jīng)進(jìn)入城市化時(shí)代。2011年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，首次突破50%，也標(biāo)志著我國進(jìn)入城市化時(shí)代。圍繞著新時(shí)期中國城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展，黨的十八大報(bào)告指出，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展一體化，就必須在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視域下，設(shè)計(jì)科學(xué)的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，選擇切實(shí)可行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視域下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

美國城市學(xué)家瑟諾姆認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的城市化率高于10%低于30%時(shí)，城市化處于起步階段，當(dāng)城市化率處于30%-70%區(qū)間時(shí)，處于城市化的加速發(fā)展期，當(dāng)一國或地區(qū)的城市化率高于70%時(shí)，標(biāo)志著這個(gè)國家或地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了后城市化時(shí)代。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020年中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。這就意味著我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度迅速。在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的過程中，必須依據(jù)科學(xué)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略”，堅(jiān)持“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”，推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。

我國的城鄉(xiāng)差別二元結(jié)構(gòu)形成具有特定的歷史、制度背景，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)“剛性二元結(jié)構(gòu)”。為了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國先后在十六大、十七大、十七屆三中全會(huì)、十八大等文件中，都對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出了明確的政策方向。2006年，黨的十六大報(bào)告提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，2007年，黨的十大報(bào)告提出要加快推進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的新格局。2012年，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。當(dāng)前，中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)問題可歸結(jié)為：一是城與鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)矛盾，即城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是城鎮(zhèn)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)矛盾，即大中小城市及小城鎮(zhèn)之間的結(jié)構(gòu)矛盾，表現(xiàn)為大城市過度發(fā)展帶來的城市化偏差和中小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢帶來的城市化滯后。縱觀改革開放以來我國推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的演進(jìn)脈絡(luò)，可以歸結(jié)為以下三個(gè)特征：一是堅(jiān)持城鎮(zhèn)化而非城市化建設(shè)道路；二是堅(jiān)持大、中、小城市兼顧，發(fā)揮大城市的輻射作用；三是通過農(nóng)村人口遷移落戶城鎮(zhèn)的方式加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的主要問題

改革開放以來，我國在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)取得了明顯進(jìn)展，但長期形成的城鄉(xiāng)失衡并沒有得到根本改觀。我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過程中存在的突出問題：

1.城鎮(zhèn)化率虛高。2012年，我國官方公布的城鎮(zhèn)化率為52.6%，由于國家統(tǒng)計(jì)局人口普查統(tǒng)計(jì)口徑按照國際慣例，即按居民在一個(gè)地方居住6個(gè)月以上的常住人口統(tǒng)計(jì)，這樣就把大量的臨時(shí)在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工也統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。實(shí)際上，這些農(nóng)民工雖然生活工作在城鎮(zhèn)，但并沒有在城鎮(zhèn)落戶，也沒有享受到城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障，還不能算是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。這部分城鎮(zhèn)人口數(shù)量龐大，我國統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率比實(shí)際城鎮(zhèn)化率要虛高11.8-16.3個(gè)百分點(diǎn)。

2.城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)低水平、粗放式發(fā)展。我國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。中國城鎮(zhèn)化最突出的問題是土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2010年，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張了83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長45%。此外，由于城市規(guī)劃不夠科學(xué)，大城市人口顯著膨脹，出現(xiàn)了大城市交通擁堵、千城一面、垃圾圍城等“大城市病”。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新的拐點(diǎn)。2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，2011年城鎮(zhèn)人口比重為51.27%，達(dá)到69079萬人，比2002年增加了18867萬人，預(yù)計(jì)到2020年中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。未來，人口的流動(dòng)能力發(fā)生某種程度的逆轉(zhuǎn)，土地?cái)U(kuò)張速度會(huì)有所下滑，資金的相對(duì)稀缺程度發(fā)生變化。截止2012年底，我國15-59歲的勞動(dòng)年齡人口比上年下降了0.6個(gè)百分點(diǎn)，至9.37億人，是多年來的第一次勞動(dòng)年齡人口數(shù)量絕對(duì)下降，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展將會(huì)形成明顯的要素約束。這必然意味著，中國未來的城鎮(zhèn)化將走出一條區(qū)別于過去的道路。

三、我國城鎮(zhèn)化良序發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

未來，中國城鎮(zhèn)化的方向是要走新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的良序發(fā)展，就必須抓住以下幾方面：

1.做好城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)。要改變“各地為政”的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，制訂國家層面的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，目前，這項(xiàng)工作正在推進(jìn)之中。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，要把握一個(gè)方向：黨的十八大特別強(qiáng)調(diào)了“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。堅(jiān)持兩個(gè)原則：適度超前和可持續(xù)發(fā)展的原則。注重三個(gè)結(jié)合：與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，與產(chǎn)業(yè)的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，與全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)合起來。突出四個(gè)重點(diǎn)：推動(dòng)規(guī)劃機(jī)制的完善，抓好區(qū)域規(guī)劃的編制，抓好控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，抓好村鎮(zhèn)規(guī)劃。

2.要打破戶籍和土地的雙重掣肘。我國城鎮(zhèn)化的加速始于改革開放初期，最大的動(dòng)力是農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和進(jìn)城務(wù)工條件的放寬，戶籍雖是阻礙，但并非影響農(nóng)民進(jìn)城的最重要的要素。戶籍已經(jīng)松動(dòng)，未來統(tǒng)一實(shí)行居住登記證制度。土地才是影響城鎮(zhèn)化的真正牽引力。我國現(xiàn)行的土地制度形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，1986年，通過《土地管理法》，對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)做了具體規(guī)定；1998年修訂法案，確立了農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律地位；2003年，《農(nóng)村土地承包法》正式頒布，對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式有了更明細(xì)的規(guī)定。難點(diǎn)在土地產(chǎn)權(quán)問題。土地制度改革先行，但難度大，集體土地是否市場(chǎng)化反映了農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的意愿。土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵在于，城鎮(zhèn)能否為離開土地的農(nóng)民提供產(chǎn)業(yè)、就業(yè)平臺(tái)。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)比較普遍，可以先允許農(nóng)民擁有自家的宅基地自由處置權(quán)，再逐步深化。

3.加快城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)調(diào)整。首先，優(yōu)化城市體系結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是控制北上廣等特大型城市發(fā)展，加快中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)。必須采取超常規(guī)措施，專門制訂針對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的投資政策，促進(jìn)要素向小城鎮(zhèn)流動(dòng)，培育小城鎮(zhèn)的新產(chǎn)業(yè)。其次，優(yōu)化城市地區(qū)結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口分布的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，要優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是完善城市功能，實(shí)行居民就業(yè)與居住地相統(tǒng)一的政策導(dǎo)向，即就地城鎮(zhèn)化；要以農(nóng)民為本，滿足人的高端需求，發(fā)展為先，擁有與大中城市基本相等軟硬件。

參考文獻(xiàn)

[1]白永秀. 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的中國視角：形成、拓展、路徑[J].學(xué)術(shù)月刊，2010（5）

[2]吳正德.我國城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2013（9）

[3]徐丹.我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展探析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2013（5）

[4]劉士林.關(guān)于我國城鎮(zhèn)化問題的若干思考[J].2013（3）