摘 要：本文以規(guī)范增減掛鉤實施行為為研究對象，結(jié)合當(dāng)前的形勢，首先，從土地利用總體規(guī)劃方面入手討論，隨后，從嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤項目實施行為進(jìn)行綜合分析，最后，強(qiáng)調(diào)了建設(shè)項目用地預(yù)審管理的基本思路和內(nèi)容。期望本論題可以為同行及相關(guān)學(xué)者提供理論依據(jù)和工作參考。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；增減掛鉤項目；預(yù)審管理

2013年是實施“十二五”計劃的關(guān)鍵之年，規(guī)劃工作要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，緊緊圍繞保障發(fā)展、保護(hù)耕地的“雙?！狈结?，按照政府“高位求進(jìn)，加快發(fā)展”的工作要求，進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理，而其中規(guī)范增減掛鉤實施行為尤為重要。

單就重慶而言，相關(guān)管理部門要嚴(yán)格遵照《國土資源部關(guān)于印發(fā)<城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法>》的通知》（國土資發(fā)〔2008〕138號）、《國土資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點在線監(jiān)管工作的通知》（國土資廳函〔2011〕975號）、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法（試行）》（渝國土房管發(fā)〔2010〕180號）、《重慶市國土房管局關(guān)于穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的緊急通知》（渝國土房管發(fā)〔2011〕127號）、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目區(qū)實施規(guī)劃編制技術(shù)要點（試行）》等規(guī)制，做好具體的實施工作。

--！> 一、進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃實施管理

（一）土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的作用

土地利用總體規(guī)劃工作的優(yōu)劣的影響非常明顯，也是非常重要的一項工作，從國家層面解讀，是政策制定的基本依據(jù)之一，從工作本身來解讀，它是對土地進(jìn)行綜合化管理的關(guān)鍵，也是對土地用途合理分配的重要參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，同時，從法律和法規(guī)的層面來看，它也是保證城市用地有序健康發(fā)展的重要措施之一，是實現(xiàn)土地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可缺的方面之一，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本起點和落腳點，更是實現(xiàn)十二五規(guī)劃的重要一環(huán)。

（二）土地利用總體規(guī)劃的審批

根據(jù)《土地管理法》第二十一條規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃實行分級審批，市、縣（區(qū)）級土地利用總體規(guī)劃報省政府審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）土地利用總體規(guī)劃的實施管理

1、進(jìn)一步提高規(guī)劃實施法律意識

當(dāng)前在規(guī)劃實施中廣大干部，特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部，依法實施規(guī)劃意識淡薄重規(guī)劃編制輕規(guī)劃實施的思想依然存在，在工作中不重視土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，不明白是土地利用總體規(guī)劃，指點“江山”，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在招商引資中不考慮規(guī)劃，隨意承諾提供土地。

而因項目選址不符合土地利用規(guī)劃，需調(diào)規(guī)，而且有的項目還占用基本農(nóng)田，無法按時提供土地，給投資商造成經(jīng)濟(jì)損失影響招商投資環(huán)境，造成社會的不和諧。所以，我們要清醒認(rèn)識，特別是我們基層國土人員，更應(yīng)該提高認(rèn)識，要有政治敏銳感，要有自我保護(hù)意識。

2、規(guī)范土地利用總體規(guī)劃調(diào)整行為

土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，我們不能隨意調(diào)整。確需調(diào)整和修改的，必須報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這是《土地管理法》明文規(guī)定的。在此必須注意兩點：一是除法律規(guī)定允許占用基本農(nóng)田的項目外，其余的規(guī)劃調(diào)整一律不得占用基本農(nóng)田，二是必須依法完善相關(guān)手續(xù)，并將調(diào)規(guī)相關(guān)資料報相關(guān)部門備案。

二、嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤項目實施行為

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識，進(jìn)一步明確掛鉤工作的指導(dǎo)原則和重要意義

總的來講：掛鉤工作要以落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會為統(tǒng)領(lǐng)，堅持以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點，以保護(hù)資源，保障權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，充分認(rèn)識掛鉤工作的重要意義，統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確指導(dǎo)原則，嚴(yán)格規(guī)范管理，扭轉(zhuǎn)片面追求周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模等傾向，防止大拆大建，強(qiáng)行拆遷，拆而不整，侵害農(nóng)民權(quán)益等行為發(fā)生。

“雙掛鉤”工作是當(dāng)前和經(jīng)后一段時間國土管理上的一項重要工作，它不僅是成片推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，也是解決我市年度用地計劃和規(guī)劃用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的重要措施。

（二）審查主要內(nèi)容及要求

1、資料完整性

（1）項目區(qū)實施規(guī)劃文本、項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖（2012變更）、土地利用實施規(guī)劃圖、城鎮(zhèn)實施規(guī)劃圖（紙質(zhì)需區(qū)縣規(guī)劃部門蓋章）一套；（2）項目區(qū)基本情況表一份；（3）項目區(qū)建新、拆舊拐點坐標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)EXCLE或文本格式電子檔一份；（4）申請項目區(qū)審批和申請下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的報件資料；（5）拆舊地塊權(quán)屬證明材料、協(xié)議書；（6）拆舊復(fù)墾項目入庫備案通知書、或測繪審查意見；（7）資金承諾證明。

2、文本審查要點及要求：（1）基本情況表：須按照備案要求表格式填寫。（2）關(guān)于建新、拆舊區(qū)。

拆舊來源：已驗收、已入庫備案、或已通過測繪審查的復(fù)墾項目。拆舊規(guī)模大于建新規(guī)模，拆舊復(fù)墾新增耕地大于建新占用耕地面積。疊加土規(guī)，核實布局，特別注意以下幾點：

第一，拆舊地塊不能布設(shè)在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)；第二，城鎮(zhèn)建新地塊應(yīng)優(yōu)先布局于允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，特別是中心城區(qū)有新增城鎮(zhèn)工礦的，應(yīng)在新增使用完后才能布局于有條件建設(shè)區(qū)；布局于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的，須保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地不增加、允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加；城鎮(zhèn)建新區(qū)應(yīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)布局；第三，中心城區(qū)布局的城鎮(zhèn)建新地塊應(yīng)是非經(jīng)營性用地；第四，項目應(yīng)安排5%的周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于農(nóng)村建新，并明確用途；第五，核實減少的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)是否大于等于新增的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。

（3）地塊詳情：每一個拆舊地塊中應(yīng)分清農(nóng)村居民點、工礦廢棄用地、其他建設(shè)用地面積；每一個建新地塊應(yīng)分清位置具體用途，占用耕地和占用耕地質(zhì)量情況。在文本中對拆舊地塊匯總說明，建新地塊分城鎮(zhèn)和農(nóng)村匯總說明，在附表中表達(dá)清楚每個地塊詳情。

3、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用、歸還計劃

要求按照區(qū)縣計劃使用情況和實際復(fù)墾安排，進(jìn)行制定。

4、安置補(bǔ)償方式

方案中應(yīng)詳述拆舊建新地塊涉及農(nóng)戶的安置方式，明確需要貨幣安置、住房安置的戶數(shù)和人數(shù)；需要住房安置的，應(yīng)明確安置住房面積標(biāo)準(zhǔn)。

5、關(guān)于資金分析

（1）參照《重慶市國土房管局關(guān)于調(diào)整地票價款分配及撥付標(biāo)準(zhǔn)的通知》（渝國土房管發(fā)〔2011〕170號），對拆舊區(qū)以及農(nóng)村建新區(qū)的投資費用進(jìn)行計算，對土地增值收益進(jìn)行測算，提出增值收益及時全部返還農(nóng)村和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（2）城鎮(zhèn)建新費用不填入項目區(qū)基本情況表資金預(yù)算總額內(nèi)，但應(yīng)納入文本分析投資總額。

（3）闡述清楚先期投入拆舊區(qū)以及農(nóng)村建新區(qū)的資金籌措渠道及資金量。

（4）編制總體資金平衡表和典型農(nóng)戶收益情況平衡表。

6、權(quán)屬調(diào)整

權(quán)屬調(diào)整方案中補(bǔ)充規(guī)劃實施涉及征為國有土地的面積，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民組集體土地所有權(quán)調(diào)整面積，農(nóng)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的調(diào)整面積。

（三）掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與管理

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理，專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂疲⒃谝?guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標(biāo)。

三、建設(shè)項目用地預(yù)審管理概述

（一）建設(shè)項目用地預(yù)審權(quán)限

根據(jù)國土資源部《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》（第42號令）的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目用地實行分級預(yù)審，需人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設(shè)項目，由該人民政府的國土資源管理部門預(yù)審。需核準(zhǔn)和備案的建設(shè)項目，由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級的國土資源管理部門預(yù)審。

（二）建設(shè)項目用地預(yù)審文件的有效期限

建設(shè)項目用地預(yù)審文件的有效期為兩年，自批準(zhǔn)之日計算。

總結(jié)

在把控好政策大局和形勢大局的前提下，認(rèn)真落實做好規(guī)范增減掛鉤實施的相關(guān)措施，就一定可以達(dá)到我們管理部門的工作目標(biāo)。

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