中央經(jīng)濟工作會議首次“套開”全國城鎮(zhèn)化工作會議，明確提出了推進新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標、基本原則、重點任務(wù)。

《財經(jīng)國家周刊》從一位知情人士處獲悉，在城鎮(zhèn)化工作會議上，相關(guān)各方就將要出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》進行了討論，在土地制度改革如何推進、戶籍制度改革如何破除城鄉(xiāng)二元體制等關(guān)鍵問題上，還存在激烈爭議，背后則與推進新型城鎮(zhèn)化不得不面對的巨額資金需求息息相關(guān)。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎認為，當(dāng)前中央政府債務(wù)占財政收入比重過高，地方政府債務(wù)率仍處于較強的風(fēng)險區(qū)域，土地財政難以為繼，地方融資方式仍然單一，在此背景下，推進新型城鎮(zhèn)化確實面臨巨大的成本壓力。

上述知情人士分析，在這一背景下，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》不會很快出臺，預(yù)計此次會議形成方案后，還會有一輪征求意見過程，最終定稿發(fā)布實施要等到2014年上半年。規(guī)劃發(fā)布之后，相關(guān)部委會陸續(xù)出臺土地、戶籍、產(chǎn)業(yè)配套等實施政策，選擇若干地方推進試點。

難點上的爭議

從此次中央城鎮(zhèn)化工作會議釋放的消息可以看出，決策層在很多方面均已經(jīng)達成共識。比如將城市群作為城鎮(zhèn)化載體，將農(nóng)民工市民化作為城鎮(zhèn)化的主體，城鎮(zhèn)化目標也由過去的“以經(jīng)濟增長為中心”過渡到“守耕地和生態(tài)紅線的多點平衡”，城鎮(zhèn)化融資模式從過去土地財政單一主體發(fā)展到現(xiàn)在的“多元化主體”，政府角色從“全面主導(dǎo)”變?yōu)椤耙龑?dǎo)”，等等。

但據(jù)知情人透露，各方在一些關(guān)鍵問題上仍然存在較大分歧，這些分歧最終歸結(jié)為一點，便是資金問題。

比如，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

然而，地方政府對于推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市卻并不積極，因為一旦推廣開來，將大大削減地方政府的土地出讓收入。在這一背景下，有專家擔(dān)心，未來在推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中，地方政府為緩解面臨的城鎮(zhèn)化成本壓力，可能會想辦法提高自身的獲益份額，侵占農(nóng)民權(quán)益。

一位長期從事土地糾紛案件的律師對《財經(jīng)國家周刊》記者指出，從土地流轉(zhuǎn)的交易環(huán)境上看，此項改革的推進也面臨制約。目前，憲法中對于土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以作為股份資本沒有規(guī)定，而按照公司法，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)在公司對外清償債務(wù)時，可以轉(zhuǎn)讓給公司的債權(quán)人，因此農(nóng)民有失地風(fēng)險。

戶籍制度改革方面，難點同樣落于其背后復(fù)雜的利益格局。中國社科院7月30日發(fā)布的《2013城市藍皮書》預(yù)計，到2030年前全國大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化。按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均公共成本13.1萬元計算，要解決3.9億人的市民化問題，需要大約51萬億元成本。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心戰(zhàn)略策劃部副主任鄭明媚接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時認為，如果農(nóng)民工市民化中產(chǎn)生的成本，主要依靠地方自身財力來解決，地方城市吸納農(nóng)民工落戶的積極性顯然不高。

探索成本分擔(dān)機制

據(jù)國家開發(fā)銀行測算，未來3年中國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。如此巨額的資金需求，意味著“錢從哪兒來”，將成為新型城鎮(zhèn)化面臨的一大難題。如何分擔(dān)城鎮(zhèn)化成本，也自然成為推進城鎮(zhèn)化的焦點所在。

面對城鎮(zhèn)化資金難題，此次中央城鎮(zhèn)化工作會議做了相應(yīng)部署，要求建立多元可持續(xù)的資金保障機制。要逐步建立地方主體稅種，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營等。

馮奎認為，化解城鎮(zhèn)化成本難題，首先要分清政府應(yīng)該承擔(dān)的成本和非政府應(yīng)該承擔(dān)的成本，要建立農(nóng)民工市民化成本的分擔(dān)機制?？v向?qū)用嫔希獎澐种醒?、省、城市政府的職?zé)，橫向?qū)用嫔峡稍O(shè)計成本共擔(dān)等辦法。

馮奎建議，中央政府要建立和完善對農(nóng)民工流入地的轉(zhuǎn)移支付制度，重點對社會保障、教育醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)、住房保障等方面進行支持；要建立重大資源的省際調(diào)配制度，可將用地指標與農(nóng)民工流向掛鉤，在全國范圍內(nèi)調(diào)撥；中央補助資金來源可以考慮發(fā)行國債，也可以考慮提取一部分國企上繳的紅利。

省級政府可建立農(nóng)民工專項資金，重點支持跨地市農(nóng)民工流向較多的地市。城市政府要投入財力，承擔(dān)農(nóng)民工市民化過程中改擴建所需的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、社會設(shè)施等產(chǎn)生的成本，配套做好教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)支出。流入地政府和流出地政府還要共同分擔(dān)農(nóng)民市民化成本。

棚改杠桿效應(yīng)

記者注意到，此次中央城鎮(zhèn)化工作會議明確指出，新型城鎮(zhèn)化著力點之一就是深入實施城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。在2013年6月26日召開的國務(wù)院常務(wù)會議研究部署加快棚戶區(qū)改造時，明確強調(diào)棚戶區(qū)改造既是重大民生工程也是重大發(fā)展工程。

那么，棚戶區(qū)改造能否如愿發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用？

《棚戶區(qū)改造案例研究》一書作者、中經(jīng)匯成（北京）城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院院長印建平接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時認為，城鎮(zhèn)化工作會議要求“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，棚戶區(qū)改造正體現(xiàn)了這種向內(nèi)拓展的城鎮(zhèn)發(fā)展新思路。

從解決資金難題上看，印建平認為，利用棚改后騰退出來的部分高價值地塊，來換取社會資金和商業(yè)資本對棚改的投入，是可取的辦法，能夠緩解中央和地方的資金投入壓力。

記者了解到，為落實中央提出的2013年至2017年新增1000萬套的棚戶區(qū)改造計劃，中央計劃投入約2.5萬億元資金，包括中央財政預(yù)算、地方財政預(yù)算、國家開發(fā)銀行貸款、商業(yè)銀行貸款和債券資金等其他資金來源。

目前，相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)紛紛抓住機會，探尋此輪投資盛宴中新的投資機會，例如城市建設(shè)、綠色建筑、公共服務(wù)擴容等增值地帶。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，目前中央雖然寄希望于通過棚改撬動新型城鎮(zhèn)化，但同樣存在憂慮，擔(dān)心棚改會演變?yōu)樾乱惠喌姆康禺a(chǎn)熱潮，棚改規(guī)模擴張過快，還可能給地方政府帶來債務(wù)風(fēng)險。

值得關(guān)注的是，部分地方政府已經(jīng)比中央走得更快，他們希望通過棚改，在用地、資金、城建、民生等方面一舉多得，甚至出現(xiàn)了冒進的勢頭。

有消息人士對記者表示，近日，住建部和財政部在鄭州聯(lián)合召開了11省市的座談，要求地方縮減2014年的棚戶區(qū)改造規(guī)模，原因是地方上報的改造計劃是中央計劃改造量的2倍還多，這令中央計劃投入的2.5萬億資金頓時顯得捉襟見肘。

未來，棚戶區(qū)改造是否能夠成為撬動新型城鎮(zhèn)化的一個支點，還有待進一步觀察。

據(jù)知情人士透露，此次城鎮(zhèn)化工作會議上有不少意見認為，推進新型城鎮(zhèn)化必須要與房地產(chǎn)開發(fā)適當(dāng)結(jié)合。但在中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法看來，不應(yīng)該再把城鎮(zhèn)化片面理解為經(jīng)濟事件、理解為僅僅是經(jīng)濟領(lǐng)域里邊投資的問題。

他認為，即便現(xiàn)在有充足資金，別的條件不具備，城鎮(zhèn)化也不能往前走太快。新型城鎮(zhèn)化絕不僅僅是房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

“中央定調(diào)‘順勢而為’背后的含義，就是說，有多大能力，就干多大事情?！痹绶ㄕf。