《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），用480個字，勾勒出未來社會保障制度的頂層設計，將“更加公平可持續(xù)”作為社保體系建設的目標。

“在這一輪社會保障制度的改革中，養(yǎng)老保險制度的改革是重點。在《決定》中，雖然每條只有一句話，但是可以看到養(yǎng)老保險制度改革的總體思路、總體部署?！比肆Y源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛在接受《財經國家周刊》記者采訪時說。

多位受訪者表示，《決定》中提到的有關養(yǎng)老保險制度改革的多項舉措都符合預期。其中，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌、研究漸進式延遲退休年齡、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，或將成為下一步改革推進的重點。

央地關系考驗全國統(tǒng)籌

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已列入“十二五”規(guī)劃，在《決定》中，對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的表述為“實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，相對于“推進”、“研究”等詞，“實現(xiàn)”一詞更表現(xiàn)出政府落實此項改革的力度。

金維剛告訴《財經國家周刊》記者，全國統(tǒng)籌的實施方案一定會按照“十二五”規(guī)劃的要求，在規(guī)定時間內出臺。

養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一政策目標雖然已經提出多年，但是目前連省級統(tǒng)籌也沒能完全實現(xiàn)。2012年社?；饘徲媹蟾嬷酗@示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標準。

記者調查發(fā)現(xiàn)，省級統(tǒng)籌以及全國統(tǒng)籌的主要阻力，在于央地之間的利益博弈。金維剛指出，2012年養(yǎng)老保險基金結余2.4萬億，但一半以上集中在東部幾個省市，中西部許多地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老金收支缺口，需要中央財政轉移支付進行發(fā)放。

記者從接近人社部的人士處了解到，在有些地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金收支失衡，需要中央大量補助的同時，經濟發(fā)達省份則形成了超過千億元的養(yǎng)老保險基金結余，卻由于未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央不能調劑使用。

在養(yǎng)老保險補助方面，多年來也形成了地方依賴中央的格局，2010年中央和地方兩級財政對基本養(yǎng)老保險的補助資金為1851億元，其中中央財政占86%。

中國人民大學社會保障研究中心受國家發(fā)改委委托，目前正在草擬養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案。該中心副主任楊立雄對《財經國家周刊》記者表示，方案最大的難點，在于采用什么樣的方法，既能減少發(fā)達地區(qū)對于“被統(tǒng)籌”的阻力，照顧其利益，同時又能讓欠發(fā)達地區(qū)受益，并保證他們的征繳積極性，避免完全依靠中央轉移。

楊立雄認為，在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌時，應在中央建立調劑金，讓有結余的省份拿出一部分放到中央形成基金，然后這個基金就可以用來分配到養(yǎng)老保險基金虧空比較嚴重的省份。

他強調，不要把所有的基金結余都收到中央來，那樣發(fā)達地區(qū)就沒有積極性。也不能讓不發(fā)達的省份就等著中央發(fā)錢，應當要調動起自己征收養(yǎng)老金的積極性?！梆B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，關鍵就是設立好激勵機制。”

中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中對記者表示，統(tǒng)籌的另一層含義，是以財政為主，統(tǒng)一個人所得稅和社會養(yǎng)老保險的個人繳費，形成國民養(yǎng)老金。如此，即使由于收入過低而沒有繳納養(yǎng)老保險的人，也能夠得到一份基礎養(yǎng)老金，其本質相當于現(xiàn)在的新型農村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，但是其水平會進一步提高。

“并軌”有待財政埋單

人力資源和社會保障部副部長胡曉義近日表示，將從五個方面推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”改革，一是統(tǒng)賬結合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，四是改革基本養(yǎng)老金待遇調整辦法，五是建立職業(yè)年金。

對于改革后機關事業(yè)單位人員待遇問題，胡曉義并未提及?！敦斀泧抑芸酚浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，這一點是導致上一輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革沒能順利推進的糾結點，也是本輪改革方案設計時著重考慮的一個問題。

2008年初，國務院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。2009年1月，人社部正式公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》，對這項改革路徑給出清晰勾畫。

近6年過去，由于受多重因素限制，各試點省市進展緩慢。

一位接近決策層的人士對《財經國家周刊》記者表示，過去幾年，一直是人社部一家主要倡導和推動這項改革，其他部委并沒有太多實質性的回應。

在上一輪地方改革試點中，并沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化，只籠統(tǒng)提到要建立職業(yè)年金，沒有具體細節(jié)和收入彌補措施。

而據《財經國家周刊》記者了解，此項改革的目標是將80%-90%的養(yǎng)老金替代率下調至50%左右。養(yǎng)老金替代率是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動者退休前后生活水平差異的基本指標之一。

上述接近人社部的人士表示，未來的改革方案重在轉機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，來適當調整公務員和事業(yè)單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

改革方案還包括，同步推進機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，以免造成機關和事業(yè)單位職工之間的群體分化和新的社會不公；并且要將機關和事業(yè)單位職工納入統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度；機關事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險繳納，也按照企業(yè)職工的模式推進，應明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。

一些學者對《財經國家周刊》記者表示，此項改革不應再推遲。國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長貢森認為，社會上之所以對延遲退休表現(xiàn)出反彈態(tài)度，與養(yǎng)老金“雙軌制”有著密切聯(lián)系。“許多人會想，既然養(yǎng)老金有缺口，為什么不調整機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平，卻要延長退休年齡？”

他分析說，在發(fā)達國家，養(yǎng)老保險的公平問題主要體現(xiàn)為代際公平，但是在中國則是代際公平與群體公平并存且相互纏繞，令問題變得更為復雜。如果不能解決好當代人之間的群體公平問題，那么很可能也將影響?zhàn)B老金運轉的可持續(xù)性。

對此，上述接近人社部的人士表示，考慮到政策推行的順暢，機關事業(yè)單位養(yǎng)老體制改革有可能在延遲退休政策之前啟動。

延遲退休亟需社會共識

延遲退休政策的信號一經釋放，就引發(fā)這樣那樣的爭論?！霸黾悠D苦崗位工作人士的工作時長”、“加劇就業(yè)緊張形勢”等反對聲音迭起。但不少社保專家認為，隨著人均壽命不斷增長、受教育年限持續(xù)提高，延遲退休是維系養(yǎng)老金制度正常運轉的必然選擇。

《決定》為上述爭論給出了基調，提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這也是這項政策第一次寫進中央文件。

中國人民大學人口與發(fā)展研究中心教授姜向群向記者測算，參保人延遲一年退休，中國可減少養(yǎng)老金支出490億元，并可增加繳費230億元，相當于多收入720億元，如果推遲5年退休，就能增加3500億元，按照2011年全國平均水平計算，足夠支付2000萬人一年的養(yǎng)老金。

人社部副部長胡曉義在《決定》公開后表示，所謂漸進式延遲退休年齡有三方面內容，第一是有一個預告期，提前幾年告知社會；第二要分步驟，可能會考慮從現(xiàn)在規(guī)定的退休年齡最低的群體開始；第三，要“邁小步”，以“一年提高幾個月”這樣的方式，一步一步來，用較長的一段時間逐步完成平滑過渡。

記者從接受人社部委托制定養(yǎng)老保險改革方案的專家處了解到，推行延遲退休政策的第一步，應先對提前退休的現(xiàn)象予以規(guī)范。

現(xiàn)行男性60歲退休、女干部和科技人員55歲退休，以及女工人50歲退休的政策，是從1951年起開始實行的。在過去多年，為配合國有企業(yè)改革和經濟結構調整，國家先后出臺了一系列提前退休政策，最低標準是女性40歲便可以辦理提前退休。

人社部門的數據顯示，中國居民的實際退休年齡比法定年齡還要低不少。由于現(xiàn)實中實行了一些提前退休政策，中國居民領取養(yǎng)老金的平均年齡僅有53歲，其中男性大約為56歲，女性還不到50歲。

退休年齡過低并不意味著給年輕人騰出了更多就業(yè)崗位。在目前的退休人員中，繼續(xù)在崗從業(yè)的超過了20%。

在規(guī)范提前退休之后，第二步則應把女性的退休年齡推遲?？梢韵葘⑴と说耐诵菽挲g與女干部、事業(yè)單位的女職工統(tǒng)一起來。然后再將女性的退休年齡整體提高，縮小與男性退休年齡之間的差距?！案鶕H經驗，男女退休年齡差兩歲是比較合適的?！鄙鲜鋈耸勘硎尽?/p>

最終形成的方案并不會對所有人采取一刀切的辦法。金維剛透露，政策對不同的群體將會產生不一樣的影響，還會針對特殊群體出臺相應的妥善安排。

記者從人社部社保研究所了解到，目前延遲退休政策的出臺還沒有時間表，也沒有形成具體方案，仍處于研究討論階段。

多位專家認為，政策應當機立斷，盡快確定方案。貢森對《財經國家周刊》記者表示，如果現(xiàn)在開始啟動，那么每年可能延后退休兩三個月，對人們不會有太大影響。但如果再過幾年啟動，那時的老齡化問題更為嚴重，也許每年就要延后六七個月了?！罢{整來得越晚，對社會沖擊越大?！?/p>

“不應因為擔心引起社會一些反彈，而猶豫不決?！敝醒胴斀洿髮W社會保障研究中心主任褚福靈表示。社會上的某些強烈反應，與其說是政策調整造成的，不如說是不了解政策到底將如何調整而造成的。“你要拿出政策，才能消除大家疑慮。所以人社部門要加快研究，達成共識?！?/p>