2013年12月3日，國務(wù)院發(fā)布了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（下稱《規(guī)劃》），這是中國首次從官方角度界定了中國的資源型城市。

12月13日，《規(guī)劃》牽頭部門、國家發(fā)改委東北振興司司長周建平接受了《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者的獨(dú)家專訪，并透露，發(fā)改委正在會同其他部委加緊推出資源型城市準(zhǔn)備金制度和試點(diǎn)城市，并將在2014年出臺針對四類城市的分類指導(dǎo)意見。

《規(guī)劃》將資源型城市分為四類，即成長型、成熟型、衰退型和再生型城市，規(guī)劃出臺旨在警醒資源枯竭城市的“礦竭城衰”，更重要的是未雨綢繆，為解決資源型城市共同的“一業(yè)獨(dú)大”，建立可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制進(jìn)行政策扶持。

中國政府逐步將“資源詛咒”這個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的命題納入管理范疇，“最大的障礙就是各種力量的博弈?！敝芙ㄆ秸f。

準(zhǔn)備金解困

2008年3月至2011年11月，國務(wù)院分三批界定了全國69座資源枯竭型城市，每年給予一定比例的中央財(cái)政資金支持其轉(zhuǎn)型發(fā)展。截至2013年9月底，中央財(cái)政累計(jì)撥付給資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)631億元。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源環(huán)境研究所研究員張文忠，參與了《規(guī)劃》方案起草，他告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，上述69個(gè)城市中，每個(gè)城市每年得到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付約1億-3億元，對于“積重難返”的資源枯竭型城市無疑是杯水車薪。

資金缺乏制約著資源城市的轉(zhuǎn)型。早在2009年，發(fā)改委曾草擬《資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金管理試行辦法》，扶持資源型城市轉(zhuǎn)型。

周建平表示，目前發(fā)改委希望積極推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的建立。

按照初步的政策設(shè)計(jì)，可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金，主要由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取，專門用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題和企業(yè)關(guān)閉后的善后工作等。

接近政府決策層的人士透露，準(zhǔn)備金制度的建立面臨兩大障礙：一是面向資源性產(chǎn)品征收準(zhǔn)備金，將推高資源產(chǎn)品價(jià)格；二是準(zhǔn)備金征收后由誰支配？企業(yè)和地方政府各執(zhí)一辭。

企業(yè)認(rèn)為環(huán)境破壞是歷史問題，生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)不應(yīng)由當(dāng)下的企業(yè)全部承擔(dān)，準(zhǔn)備金應(yīng)由企業(yè)自己支配，地方政府不應(yīng)插手；而地方政府則擔(dān)心，準(zhǔn)備金交由企業(yè)支配，在城市資源枯竭后企業(yè)移出，資源城市的生態(tài)改善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型無法落實(shí)。

“問題核心就是動(dòng)了一部分人的奶酪。”上述人士說，很多資源類企業(yè)都是大型國有企業(yè)，政府需要協(xié)調(diào)國資委在內(nèi)的很多部門，難度很大。

“但決策層現(xiàn)在有了一定的思路?！鄙鲜鋈耸垦a(bǔ)充說，“先進(jìn)行試點(diǎn)”，準(zhǔn)備金由地方政府和企業(yè)共同支配，具體支配比例由地方和企業(yè)協(xié)商決定。

周建平介紹，發(fā)改委正在依據(jù)《規(guī)劃》的內(nèi)容，抓緊制定針對四類資源型城市的分類指導(dǎo)意見，并有望在2014年出臺。分類指導(dǎo)意見將對每類城市的發(fā)展方向和約束機(jī)制進(jìn)行細(xì)化，并設(shè)計(jì)評價(jià)制度對每類城市進(jìn)行考核。

周建平透露，2014年1月起，發(fā)改委、財(cái)政部等四部委，將以定量方式每年對衰退型城市的財(cái)政資金運(yùn)用進(jìn)行評估，如果財(cái)政資金運(yùn)用不到位，資源型城市的資格可能被取消。該項(xiàng)評估結(jié)果還將作為地方干部考核任用的參考。

摸清家底

由于全國一直沒有資源型城市的統(tǒng)計(jì)體系，在2011年以前，資源枯竭型城市主要依靠各地政府自己申報(bào)，再由相關(guān)部門政府部門依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)篩選。

“‘先知先覺’的城市就去申報(bào)了?！痹袊V業(yè)聯(lián)合會副秘書長胡魁說，有的城市還會為獲批“資源枯竭型城市”的牌子慶祝一番。因?yàn)樗粌H能帶來中央的財(cái)政資金，也可以用來向各部委申請專項(xiàng)資金，甚至可以申請?zhí)厥庹哂靡哉猩??！暗胤匠鞘袑ι暾堎Y源型城市積極性非常高?！焙f。

2001年8月，時(shí)任國務(wù)院副總理李嵐清視察遼寧，阜新市向李嵐清介紹了當(dāng)?shù)氐那闆r，引起了李嵐清對資源枯竭型城市的重視。

同年12月14日，國務(wù)院召開專題辦公會議，將阜新市確定為全國首個(gè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。經(jīng)過12年的試點(diǎn)，阜新市仍未摘掉資源枯竭型城市的帽子。

此次《規(guī)劃》公布的衰退型城市延續(xù)了原國務(wù)院界定的資源枯竭型城市，僅將盤錦和孝義轉(zhuǎn)入再生型城市，資源枯竭型城市減少為67個(gè)，周建平表示，衰退型城市原則上不再增加。

胡魁對《規(guī)劃》持肯定態(tài)度，“過去資源型城市只是一個(gè)概念，此次《規(guī)劃》利用定量和定性分析相結(jié)合的辦法，首次確定了262個(gè)資源型城市在全國的分布，也是首次“摸清了中國資源城市的‘家底’?！?/p>

頑疾已久

資源型城市面對“礦竭城衰”無能為力，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中將其命名為“資源詛咒”。其含義是指，資源豐富地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往低于資源貧乏的地區(qū)，還易導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大、腐敗和尋租活動(dòng)盛行等社會問題。

中國政府對資源類城市的關(guān)注，源于資源枯竭型城市問題的凸顯。

21世紀(jì)初，一些資源型城市相繼出現(xiàn)群體性事件，例如遼寧楊家杖子礦“2·27”群體事件、撫順工人堵鐵路、白銀工人堵國道等事件。

2002年，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會和人口資源環(huán)境委員會，組成“四礦”問題專題調(diào)研組，指出礦業(yè)、礦山、礦工、礦城問題對經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定帶來的負(fù)面影響。

2003年12月，國務(wù)院決定成立振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組，由于東北三省的資源枯竭城市占有很大比例，有關(guān)資源城市的政策調(diào)研就此在政府層面正式展開。

2010年10月，國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組決定編制《規(guī)劃》，《規(guī)劃》被列入國務(wù)院批準(zhǔn)的《“十二五”期間報(bào)國務(wù)院審批的專項(xiàng)規(guī)劃整體預(yù)案》，希望有效遏制資源枯竭型城市的問題，并將所有資源型城市統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

此次《規(guī)劃》是從根本上破解資源型城市的體制性、機(jī)制性矛盾，提出了五項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，即開發(fā)秩序約束機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。

但破除“資源詛咒”并非易事。

中國資源型城市的開發(fā)始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，開發(fā)形式粗放，開發(fā)企業(yè)的利潤和折舊資金全部上繳中央財(cái)政，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益有限，歷史欠賬日益積累。

張文忠也向記者表示了他的擔(dān)憂：“礦業(yè)城市在發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)時(shí)，都寄希望在煤化工和鋼鐵制造等行業(yè)，很可能剛剛發(fā)展起來，又會遭遇產(chǎn)能過剩的打擊?！?/p>