“留用地安置”，即政府在征用土地時(shí)，按征用耕地或農(nóng)用地面積的一定比例（一般在10%-15%范圍），將土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，安排給被征地的農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，以期通過(guò)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民帶來(lái)長(zhǎng)期收益或相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)崗位。

廣東佛山上世紀(jì)首創(chuàng)征地留用地安置制度。這種方法在廣東等沿海省份已普遍實(shí)施，農(nóng)民生活水平隨著開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)留用地效益的提高而水漲船高。

留用地帶來(lái)的持續(xù)收益，可以減少政府當(dāng)期投入。單純大幅提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不但政府財(cái)力無(wú)力支撐，且難以解決存在已久的征地難問(wèn)題，還會(huì)衍生諸多新問(wèn)題。

由于留用地政策在國(guó)家規(guī)定的征地拆遷補(bǔ)償外，給被征地農(nóng)民一塊額外補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。留用地交由被征地村組長(zhǎng)期使用，會(huì)形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益鏈，相應(yīng)民眾的后代都可以享有收益權(quán)，大量的失地人群就會(huì)繼續(xù)生活在自己原有土地上，避免大面積的人口遷徙。就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

留用地安置雖然受到農(nóng)民歡迎，但在實(shí)施中也遇到一些問(wèn)題：如部分留用地由于不符合規(guī)劃難以落實(shí)；留用地布局分散，土地利用效率低；產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)重復(fù)，建筑檔次不高。出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因主要在于政府管理和法律制度的不完善。

現(xiàn)行土地管理法中采取農(nóng)用地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償辦法，廣受詬病。此次《土地管理法》的修訂，如果繼續(xù)沿用農(nóng)地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，將遭受輿論攻擊，也難為征地農(nóng)民接受。如完全按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，除農(nóng)民以外的利益相關(guān)方恐怕也難接受。

鑒于此，我們建議將“留用地安置”明確寫(xiě)入《土地管理法》的修改和《集體土地征收條例》中。明確規(guī)定實(shí)施留用地安置的范圍、補(bǔ)償辦法、留用地比例、開(kāi)發(fā)方式、時(shí)序等內(nèi)容，保證被征地獲得持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益。

此外，今后征地除給農(nóng)民貨幣補(bǔ)償外，還要對(duì)農(nóng)民失去的發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

一是對(duì)農(nóng)民失去用益物權(quán)所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。以土地平均用益物權(quán)為基礎(chǔ)，制定土地區(qū)片價(jià)，彌補(bǔ)獲得發(fā)展權(quán)補(bǔ)償之前的損失。建立補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性長(zhǎng)期不變。具體做法是每年調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)，按物價(jià)增長(zhǎng)指數(shù)提高標(biāo)準(zhǔn)。

二是發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。對(duì)農(nóng)民因征地失去了生存發(fā)展的基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，讓農(nóng)民享受到城市發(fā)展帶來(lái)的好處，共享工業(yè)化城鎮(zhèn)化成果。

可將征地補(bǔ)償分為兩段，從征地到留用地產(chǎn)生收益之間，對(duì)農(nóng)民實(shí)行用益物權(quán)補(bǔ)償，按照區(qū)片價(jià)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，彌補(bǔ)未產(chǎn)生收益期間由于征地帶來(lái)的損失，待留用地收益產(chǎn)生后，即可以享受由發(fā)展權(quán)帶來(lái)的利益。

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、浙江等省在留用地上存在的問(wèn)題及破解問(wèn)題的探索，可以為中西部尚未全面開(kāi)展、或正準(zhǔn)備開(kāi)展留用地安置探索的省份提供借鑒，也可為全國(guó)層面出臺(tái)留用地安置問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)提供參考。

對(duì)于留用地，政府越早干預(yù)，越能避免將要出現(xiàn)的問(wèn)題。具體建議如下：

一是做好留用地規(guī)劃。先確保留用地再征地，統(tǒng)籌相應(yīng)的開(kāi)發(fā)利用，避免留用地虛置，提高其利用效率；

二是固化權(quán)益，虛化區(qū)位，多種途徑實(shí)現(xiàn)留用地收益。在城市建成區(qū)范圍內(nèi)，可就近安排留用地，作商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；在城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍外，可由政府園區(qū)統(tǒng)一安排留用地，避免工業(yè)用地布局散亂；

三是建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地在金融等方面完整的資產(chǎn)屬性；

四是土地性質(zhì)保持集體所有或轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，可以由民眾自愿選擇。集體持有物業(yè)，不允許買(mǎi)賣(mài)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?/p>

五是允許以多種方式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)留用地，但必須保持集體經(jīng)濟(jì)組織占絕對(duì)股權(quán)，永久享有留用地收益；

六是按被征地人數(shù)留用地，而非按農(nóng)用地面積留用地，消除村與村之間因地域差異、城市推進(jìn)速度等原因造成的“苦樂(lè)不均”，解決后城市化地區(qū)留用地難以保證的問(wèn)題。

（作者為國(guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)）