十八屆三中全會(huì)提出，要清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。改革開(kāi)放后，黨中央歷次關(guān)于改革的重大文獻(xiàn)從未做出類似決定。本次會(huì)議首提清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，意義重大。

目前，中國(guó)稅收優(yōu)惠政策較多，主要包括區(qū)域性政策、行業(yè)性政策、企業(yè)規(guī)模性政策、所有制性政策四大類。之所以清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，主要有以下三點(diǎn)動(dòng)因：

首先，遏制無(wú)序減稅。長(zhǎng)期以來(lái)，輿論總認(rèn)為減稅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)和助推器。因此無(wú)論政府部門還是企業(yè)，都積極爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠政策，地方更是把向中央爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠視為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。如果爭(zhēng)取不到，就自定政策，導(dǎo)致越權(quán)減免稅、以支出代減稅等現(xiàn)象頻出，令中國(guó)名義稅負(fù)與實(shí)際稅負(fù)差距不斷擴(kuò)大。

比如企業(yè)所得稅，單是企業(yè)所得稅法規(guī)定的優(yōu)惠政策就有10多條，除此以外，該法第36條還明文規(guī)定國(guó)務(wù)院可以制定企業(yè)所得稅專項(xiàng)優(yōu)惠政策，由此派生出分別覆蓋不同區(qū)域和產(chǎn)品的幾十條專項(xiàng)優(yōu)惠稅收政策。

事實(shí)上，其他稅種的稅制都有國(guó)務(wù)院可出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策的條文，因而大小稅種均有幾十條稅收優(yōu)惠政策。這種制度安排極大地削弱了稅制的權(quán)威性，肢解了稅制的完整性，幾乎取代了一般條款的主體地位。因此，中國(guó)的結(jié)構(gòu)性減稅事實(shí)上成為優(yōu)惠政策減稅，受益主體是特定產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，形成了為減稅而減稅的現(xiàn)象，減稅本身難以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。

今后清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，就是要扭轉(zhuǎn)這種無(wú)序減稅格局，把部分有利于總體發(fā)展的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)換為一般條款，使所有符合條件的納稅人利益均沾，取消那些階段性刺激意圖明確的稅收優(yōu)惠政策。

當(dāng)然，也可根據(jù)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，有針對(duì)性地出臺(tái)新的稅收優(yōu)惠政策。簡(jiǎn)而言之，就是要實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的有序出臺(tái)，進(jìn)而維護(hù)稅制的權(quán)威性、完整性和穩(wěn)定性。

其次，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一開(kāi)放。堅(jiān)持稅制全國(guó)統(tǒng)一、中央統(tǒng)掌稅收立法權(quán)，就是要確保全國(guó)范圍內(nèi)要素流動(dòng)面臨同等稅制條件。如統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制根本意義就在于使各類所有制企業(yè)在市場(chǎng)上平等競(jìng)爭(zhēng)，而把增值稅從生產(chǎn)型改為消費(fèi)型并推進(jìn)營(yíng)改增，目的也是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)均衡。

然而長(zhǎng)期以來(lái)，突出的問(wèn)題是稅收優(yōu)惠政策特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策過(guò)多，形成了多種政策洼地，打破了稅收均衡，人為誘使要素低效流入某些區(qū)域，進(jìn)而阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)在公平競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)發(fā)展。突出表現(xiàn)是很多高新技術(shù)園區(qū)內(nèi)聚集了為稅收優(yōu)惠而來(lái)的、并非提供高新技術(shù)產(chǎn)品的企業(yè)。這造成優(yōu)惠區(qū)域內(nèi)外企業(yè)的稅負(fù)不均等，進(jìn)而限制了非稅收優(yōu)惠區(qū)域的生產(chǎn)同類商品或勞務(wù)的企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

因此，有必要通過(guò)深化稅制改革和稅收法治化來(lái)逐步清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的稅收公平，進(jìn)而誘導(dǎo)要素按效率高低分別流入不同區(qū)域，這種做法對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際上更為有利。因?yàn)樵跊](méi)有稅制比較優(yōu)勢(shì)條件下，資本更傾向于流入人工成本和資源成本更低的區(qū)域。近年來(lái)中西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率超出東部就說(shuō)明了這點(diǎn)。

再次，促進(jìn)社會(huì)公平。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策不是完全取消稅收優(yōu)惠政策，而是要在梳理、歸類的基礎(chǔ)上做出取舍，核心目的是真正使稅收優(yōu)惠政策能夠?qū)?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制。

從中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展走勢(shì)看，稅收優(yōu)惠政策有必要轉(zhuǎn)型，即：從偏重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策功能轉(zhuǎn)向發(fā)揮社會(huì)政策功能。具體就是要使稅收優(yōu)惠政策直接作用于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì)公平。

從中國(guó)國(guó)情看，運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)社會(huì)公平可從以下三方面入手：

一是對(duì)生活必需品采行低稅率征收增值稅，進(jìn)而對(duì)沖食品價(jià)格上漲對(duì)中、低收入階層的壓力；二是推進(jìn)房產(chǎn)稅改革時(shí)，對(duì)居民自住房采取免征房產(chǎn)稅政策；三是扶持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。對(duì)60歲以上老人取得的勞務(wù)收入免征個(gè)人所得稅，對(duì)護(hù)理老人的人員，可建立按小時(shí)計(jì)算勞務(wù)量與增加個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除額掛鉤機(jī)制，以起到減輕政府養(yǎng)老支出的激勵(lì)作用。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）