（1中南大學(xué)商學(xué)院；2住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心）

摘要：公眾參與制度建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平提高，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃公平公正的有效措施，是貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的切實(shí)要求，是加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)、完善行政公示制度的重要組成部分。通過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)理論和實(shí)踐的綜述和對(duì)國(guó)內(nèi)城市廣泛調(diào)研，對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公眾參與制度建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行了深入剖析，從法律法規(guī)完善、規(guī)劃知識(shí)普及、公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制建立和實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)等方面提出了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公眾參與制度建設(shè)的有效對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，公眾參與，制度

Abstract： The development of “Participation of the public system for urban - rural planning” is the effective measures to improve the Administration and ensure the fairness of urban and rural planning. It also can enhance the government affairs and carry out.Through extensive research， this article has provided in-depth analysis about the current status and problems of the system， and the effectual solution to enhance the system during the “Twelfth Five-Year” Planning period from improving laws and regulations， spreading planning knowing， establishing feedback mechanisms， implementing interaction methods， and so on.

Key Word： Administration of Urban-Rural Planning，Participation of the public，System

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的公眾參與制度建設(shè)是我國(guó)各級(jí)政府推行依法行政、政務(wù)公開(kāi)、民主決策、以人為本原則的具體體現(xiàn)，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、科學(xué)編制和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平公正具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公眾參與制度的背景

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)是貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作決定城鄉(xiāng)空間資源的配置，事關(guān)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，涉及各行各業(yè)、千家萬(wàn)戶(hù)。要履行好這些職責(zé)，就不能再沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下傳統(tǒng)封閉型的規(guī)劃工作模式，而要以提高政府決策的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨為目標(biāo)，以維護(hù)好公共利益、協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系以及公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新機(jī)制。城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的建立能夠保證規(guī)劃工作的公正、高效和工作人員的廉潔；通過(guò)擴(kuò)大群眾的參與度把人民群眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)、建議權(quán)和私權(quán)的維護(hù)落到實(shí)處；能更大范圍地匯集全社會(huì)的智慧和力量，使城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)更加充分，視野更加開(kāi)闊，決策更加科學(xué)；能進(jìn)一步增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的透明度，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃決策制定實(shí)施過(guò)程像陽(yáng)光一樣呈現(xiàn)在人民大眾面前，從而讓他們更加關(guān)注城鄉(xiāng)規(guī)劃，更加方便、有效地監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度是政務(wù)公開(kāi)制度在具體領(lǐng)域的體現(xiàn)和落實(shí)。

新時(shí)期，城鄉(xiāng)規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用日益顯著，規(guī)劃部門(mén)已經(jīng)成為各級(jí)政府的重要職能部門(mén)，這就要求規(guī)劃部門(mén)必須堅(jiān)持依法行政、政務(wù)公開(kāi)的原則，由封閉管理向陽(yáng)光政務(wù)轉(zhuǎn)變，由關(guān)門(mén)決策向民主決策轉(zhuǎn)變。公眾參與有利于規(guī)劃政策、規(guī)劃編制及規(guī)劃行政許可的科學(xué)化、民主化。通過(guò)公眾參與，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題與矛盾，完善政策和規(guī)劃，有利于規(guī)劃實(shí)施；公眾參與有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？梢詫⒁?guī)劃許可的運(yùn)作置于社會(huì)和利益相關(guān)者的監(jiān)督之下，便于利益相關(guān)者依法行使其監(jiān)督權(quán)，可以有效防止對(duì)規(guī)劃的隨意變更和規(guī)劃許可的不當(dāng)，從而有利于遏制權(quán)力的濫用。

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度是我國(guó)行政公示制度的一部分

作為政府調(diào)控的重要手段，城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性勿庸置疑。這種公共政策屬性，決定了城鄉(xiāng)規(guī)劃必然要從國(guó)家主體轉(zhuǎn)向民眾主體。也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主化是社會(huì)主義民主政治建設(shè)很重要的組成部分，在規(guī)劃領(lǐng)域的知情權(quán)是老百姓政治權(quán)力的很重要一個(gè)組成方面，老百姓有權(quán)力了解規(guī)劃過(guò)程、參與規(guī)劃決策。因此，必須從制度上保障老百姓有機(jī)會(huì)參與到規(guī)劃的全過(guò)程，科學(xué)合理的建議也應(yīng)該得到規(guī)劃部門(mén)的尊重和采納。近年來(lái)，隨著“以人為本”理念的深入人心，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃開(kāi)始成為規(guī)劃界普遍關(guān)注和討論的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的發(fā)展和進(jìn)步都為城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的建立與完善創(chuàng)造了良好的條件。

二、國(guó)外城鄉(xiāng)規(guī)劃管理公眾參與制度研究和實(shí)踐綜述

伴隨著西方資本主義民主政治的推進(jìn)和城市規(guī)劃理論的變革，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的公眾參與大致經(jīng)歷了萌芽期、發(fā)展期和成熟期三個(gè)階段。

20世紀(jì)60年代是城市規(guī)劃公眾參與的萌芽期。1965年，保羅·大衛(wèi)多夫（PaulDavi-doff）在《規(guī)劃中的倡導(dǎo)性和多樣化》（Advosacy and Planning）一文中提出與社會(huì)政治多元化和民主化發(fā)展相適應(yīng)的“多元化倡導(dǎo)性規(guī)劃”概念，他強(qiáng)調(diào)規(guī)劃是一個(gè)自下而上的過(guò)程，因此，要保證規(guī)劃的民主性和公平性，鼓勵(lì)和促進(jìn)市民（特別是窮人）在規(guī)劃過(guò)程中的積極參與。規(guī)劃工作者不能再以自己的價(jià)值判斷為標(biāo)準(zhǔn)，而要綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面的影響，平衡和協(xié)調(diào)各種利益沖突以達(dá)成社會(huì)共同遵守的契約。保羅·大衛(wèi)多夫的這種倡導(dǎo)性規(guī)劃學(xué)說(shuō)成為規(guī)劃公眾參與的宣言。

20世紀(jì)70年代是城市規(guī)劃公眾參與的發(fā)展期。石油危機(jī)讓人類(lèi)意識(shí)到自然資源是有限的。為爭(zhēng)奪城市空間環(huán)境的控制權(quán)和管理權(quán)，規(guī)劃成為各種社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)階層力量之間展開(kāi)政治斗爭(zhēng)的工具。1977年的《馬丘比丘憲章》明確指出：“城市環(huán)境是人民創(chuàng)造的，城市規(guī)劃必須建立在各專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)人、城市居民及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間系統(tǒng)地、不斷地互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上?！钡搅?0世紀(jì)80年代，在英、美的城市更新和社區(qū)發(fā)展中，公眾參與作為一種民主的實(shí)踐和規(guī)劃的重要手段得到普及和發(fā)展。

從20世紀(jì)90年代起，世界范圍內(nèi)的公眾參與進(jìn)入了成熟期。世界政治和經(jīng)濟(jì)格局的動(dòng)蕩使西方的規(guī)劃工作者普遍被籠罩在懷疑和批判的氛圍中，理性的反思涉及更深的層面。面對(duì)日趨多元化、片段化和流動(dòng)化的社會(huì)，政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到自身的局限性，轉(zhuǎn)而與社會(huì)、市民組織合作，制定公共政策。于是，以因斯（Innes）等學(xué)者為代表的交往型規(guī)劃（Communicative Planning）學(xué)派的理論和指導(dǎo)思想迅速成為20世紀(jì)90年代規(guī)劃理論的主導(dǎo)。公眾參與思想的影響擴(kuò)展到了歐美國(guó)家以外的更廣泛的地域范圍（如亞洲的日本、韓國(guó)），而且通過(guò)規(guī)劃操作層面上的條例化和制度化，以及組織結(jié)構(gòu)和工作程序上的保證，公眾參與得到切實(shí)體現(xiàn)。

目前，城市規(guī)劃中公示制度的應(yīng)用在歐美一些國(guó)家己經(jīng)形成了相當(dāng)完備的體系。正式的公示程序如英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃與審批程序中規(guī)定，在規(guī)劃主管部門(mén)審定申請(qǐng)文件和圖紙后，必須公告相鄰業(yè)主內(nèi)容和公眾聽(tīng)證會(huì)時(shí)間表，在同政府相關(guān)團(tuán)體協(xié)商一段時(shí)間后就應(yīng)當(dāng)舉行公眾調(diào)查會(huì)；法國(guó)于1976年頒行的《城市規(guī)劃法典》專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了公眾表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利、方式以及規(guī)劃部門(mén)對(duì)公眾意見(jiàn)的具體處理方式；美國(guó)在制定城市規(guī)劃的“衡量社會(huì)價(jià)值觀”和“決定規(guī)劃方向和目標(biāo)”的階段，公眾參與的方式主要有采取民意調(diào)查方式或選舉、委任市民代表直接參與市政府規(guī)劃部門(mén)的工作，組織市民小組討論及舉行各方利益代表的綜合性論證。在規(guī)劃各個(gè)階段，對(duì)公眾意見(jiàn)的處理結(jié)果也要求公布，規(guī)劃部門(mén)要說(shuō)明采納或不采納公眾意見(jiàn)的理由。本部分通過(guò)對(duì)美國(guó)、德國(guó)、日本等幾個(gè)具有代表性國(guó)家的城市規(guī)劃中的有關(guān)公示內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)、梳理，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的完善提供有效借鑒。

三、對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公眾參與制度建設(shè)的幾點(diǎn)啟示

1、城市規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)要有可操作的法律保障

發(fā)達(dá)國(guó)家城市規(guī)劃能順利實(shí)施，一個(gè)重要的因素就是規(guī)劃的公眾參與有比較完善的法律保障。目前，我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃忽視了作為載體的法律保障和制度建設(shè)。目前，大多數(shù)規(guī)劃決策是通過(guò)自上而下的途徑，公眾參與規(guī)劃仍然處于初始階段，建立健全城市規(guī)劃公眾參與的制度體系和法律保障體系勢(shì)在必行。

各國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃立法模式主要分為兩種，一種是以德國(guó)為代表的立法模式，在《聯(lián)邦行政程序法》中對(duì)涉及土地利用和公用設(shè)施的規(guī)劃制定了特別程序，對(duì)于規(guī)劃確定程序的內(nèi)容作出了較完善的規(guī)定，同時(shí)在《建設(shè)法典》等單行性法律、法規(guī)中又對(duì)規(guī)劃的各個(gè)階段作出詳細(xì)的規(guī)定，在各種階段均規(guī)定了較為具體的公眾參與的范圍、程序和方式，具有完善的體系，可操作性很強(qiáng)；另一種是以日本、韓國(guó)等國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的立法模式，為避免行政程序法內(nèi)容與以前已經(jīng)施行的城鄉(xiāng)規(guī)劃單行法律、法規(guī)沖突，在行政程序法中并未作出適用規(guī)劃的特別程序或是只作出原則規(guī)定，而對(duì)于規(guī)劃的具體程序主要通過(guò)單行性法律、法規(guī)加以規(guī)定，相應(yīng)的公眾參與的內(nèi)容在行政程序法中一般只有原則性規(guī)定，具體的參與程序、方法等由單行法規(guī)定。

我國(guó)的行政程序立法目前尚處于起步階段，有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的單行性法律也正在審議之中，我們認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的建立不可能一蹴而就，學(xué)習(xí)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)固然有助于建立較完善的規(guī)劃程序體系和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中的公眾參與，但立足于現(xiàn)實(shí)，建立類(lèi)于德國(guó)的規(guī)劃法律體系的目標(biāo)尚不可能達(dá)到，可以先在城鄉(xiāng)規(guī)劃核心法中確定公眾參與的原則，劃分公眾參與的范圍，而有關(guān)公眾參與的范圍、方式、組織形式和具體的程序可以在實(shí)施性法規(guī)、規(guī)章中再做詳細(xì)規(guī)定。

2、在城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與程序上的借鑒

如前文所述，德國(guó)的行政程序法對(duì)于規(guī)劃確定程序的規(guī)定值得我國(guó)借鑒，因?yàn)橐?guī)劃確定行為首先具有集中事權(quán)之效果，有利于協(xié)調(diào)各個(gè)規(guī)劃職能部門(mén)的關(guān)系，提高規(guī)劃效率；其次規(guī)劃確定行為屬于一種權(quán)利形成性行政行為，是對(duì)特定事項(xiàng)產(chǎn)生的具體行政行為，有助于明確規(guī)劃行為的法律性質(zhì)，為相對(duì)人提起救濟(jì)提供保障；最后規(guī)劃確定行為經(jīng)法定程序確定后，非法定事由不得變更、中止或廢止，有利于相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴膶?shí)現(xiàn)。盡管我國(guó)行政程序法在短期內(nèi)還無(wú)法出臺(tái)，但可以參照德國(guó)法中規(guī)劃確定程序和其他國(guó)家關(guān)于公眾參與的程序規(guī)定，對(duì)于規(guī)劃的形成階段和聽(tīng)證程序等作出詳細(xì)的規(guī)定，彌補(bǔ)現(xiàn)行立法對(duì)于公眾參與規(guī)定的不足。此外美國(guó)、加拿大等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒，這些國(guó)家比較重視事前參與的作用，與其規(guī)定相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)利，進(jìn)行事后救濟(jì)，不如于事前規(guī)劃制訂的過(guò)程中注重吸取各方意見(jiàn)，平衡各方利益，避免在規(guī)劃實(shí)施中再出現(xiàn)矛盾，防止糾紛的發(fā)生。

3、在公眾參與方法和形式上的借鑒

各國(guó)公眾參與形式和方法多樣，如各種討論會(huì)議、手冊(cè)、展覽會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等等，從而使公眾全面、徹底地參與到規(guī)劃中去。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的方法上，在以上國(guó)家和地區(qū)，一般都規(guī)定城市規(guī)劃過(guò)程中必須有公眾的參與，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公眾討論、反饋的城市規(guī)劃是不能得到上級(jí)主管部門(mén)審批的。規(guī)劃如果被公眾反對(duì)就必須修改。而且充分考慮到公眾的參與對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)（公共利益）實(shí)現(xiàn)的影響，在規(guī)劃的各個(gè)階段規(guī)定了不同的參與方法。許多國(guó)家和地區(qū)還規(guī)定應(yīng)當(dāng)成立專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃委員會(huì)或政治性的委員會(huì)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的方案進(jìn)行審查或提出建議，最終還要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)爻鞘凶h會(huì)作出決議。

4、城市規(guī)劃公眾參與必須建立健全機(jī)構(gòu)和機(jī)制

在發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與城市規(guī)劃的渠道主要是一些社區(qū)組織，如美國(guó)的“市民咨詢(xún)委員會(huì)”、“住房與規(guī)劃理事會(huì)”等組織，這些組織有權(quán)干預(yù)城市規(guī)劃的各項(xiàng)活動(dòng)，并通過(guò)投票、游行等方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城市規(guī)劃的干預(yù)。我國(guó)應(yīng)形成市人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)組織（或社會(huì)團(tuán)體）或公民直接參與城市規(guī)劃的公眾參與模式，并在城市規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)、參與途徑上公開(kāi)公眾參與的條件和應(yīng)有的主體權(quán)利，明確其參與的方法和參與的內(nèi)容，真正使公眾參與不僅僅是個(gè)人層次的參與，而是群眾與市民的普遍參與；不僅體現(xiàn)在規(guī)劃的編制、審批中，還應(yīng)體現(xiàn)在規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)中。

5、城市規(guī)劃公眾參與制度的建設(shè)和完善必須有良好的信息平臺(tái)

規(guī)劃信息可達(dá)性是城市規(guī)劃公眾參與制度的基礎(chǔ)和前提。公眾首先必須有知情權(quán)，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃活動(dòng)中去。在美國(guó)，向公眾提供中央和地方政府的大量數(shù)據(jù)是由《國(guó)家公共信息》所規(guī)定的。凡使用納稅人的稅款而收集的數(shù)據(jù)，除國(guó)家機(jī)密外，一般都應(yīng)免費(fèi)公布，如人口統(tǒng)計(jì)，土地權(quán)屬登記等，為參與城市規(guī)劃提供了良好的基礎(chǔ)。然而，在我國(guó)，目前尚未有法規(guī)條例規(guī)定哪些信息可以對(duì)外公布，哪些信息必須對(duì)外公布，公眾參與城市規(guī)劃的信息保障直接影響到城市規(guī)劃審批的質(zhì)量和城市規(guī)劃的實(shí)施。因此，在我國(guó)，必須盡快建立城市規(guī)劃信息平臺(tái)，推進(jìn)規(guī)劃公示制度和公開(kāi)查詢(xún)制度，真正增加規(guī)劃管理的公開(kāi)性、民主性。

四、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）我國(guó)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的公眾參與制度是在借鑒國(guó)外規(guī)劃公眾參與的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐逐步形成的一項(xiàng)新型的規(guī)劃管理機(jī)制。它是從“依法行政、民主政治”的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各階層多渠道、多層次參與規(guī)劃工作的全過(guò)程，其間公眾是城市政府制定規(guī)劃的參謀、執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)督員?！缎姓S可法》、特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施以來(lái)，各地、各級(jí)政府和規(guī)劃部門(mén)都高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與工作，并結(jié)合本地工作實(shí)際，紛紛制定或者出臺(tái)有關(guān)制度和辦法。目前各地都不同程度的建立、實(shí)施了公眾參與制度，并在規(guī)劃審批管理中產(chǎn)生了重要作用。各地城鄉(xiāng)規(guī)劃批后公眾參與的內(nèi)容、方法、形式基本相同，但在規(guī)劃批前公開(kāi)公開(kāi)的實(shí)施方面，包括內(nèi)容、時(shí)間、形式和過(guò)程等，則有所不同。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與法制建設(shè)初見(jiàn)成效，公眾參與的依據(jù)更加充分

各地除遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》等相關(guān)上位法規(guī)外，均制定了規(guī)劃公眾參與專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)，或在相關(guān)地方規(guī)章中有專(zhuān)項(xiàng)條文規(guī)定。上海市在2002年就出臺(tái)了《上海市建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案公開(kāi)暫行規(guī)定》（滬規(guī)法（2002）918號(hào)），并于2005年改為《上海市建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案公示暫行規(guī)定》（滬規(guī)法〔2005〕1205號(hào)），對(duì)公示責(zé)任主體，公示的內(nèi)容、形式、時(shí)限和對(duì)反饋意見(jiàn)的處理都做了明確規(guī)定，并于2007年7月頒布了《上海市城市規(guī)劃管理信息公開(kāi)暫行規(guī)定》（滬規(guī)法[2007]597號(hào)）；廣東省出臺(tái)了《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃公示辦法》，廣州市2007年6月正式頒布了《廣州市城市規(guī)劃管理公示辦法》，均對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃公示內(nèi)容、方式和期限等進(jìn)行了規(guī)定，為城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)提供了法律保障。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與組織機(jī)構(gòu)比較明確

各地一般由市規(guī)劃局總體規(guī)劃處和詳細(xì)規(guī)劃處負(fù)責(zé)規(guī)劃草案的公示，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案由建設(shè)管理處負(fù)責(zé)組織，公眾參與的情況和公示意見(jiàn)反饋情況由組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯總，上報(bào)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)，組織機(jī)構(gòu)明確，責(zé)任清晰。

規(guī)劃草案和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的公示按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，對(duì)公示內(nèi)容、公示地點(diǎn)、公示方式、公示時(shí)間和反饋意見(jiàn)的處理都按法定程序進(jìn)行，法律程序較為健全。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案公示因時(shí)間短，工作量大，且與當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝骊P(guān)系密切，上海市、深圳市等均與街道、社區(qū)合作組織項(xiàng)目公示，收到了比較好的效果。

對(duì)于需要組織聽(tīng)證的規(guī)劃方案和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，各地一般采取由公示組織部門(mén)按照規(guī)定進(jìn)行利害關(guān)系人界定，按照利害關(guān)系人要求組織相關(guān)聽(tīng)證。

3、公眾參與的范圍不斷擴(kuò)大

對(duì)公示的范圍各地有所不同，但總的趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大，有的只限于對(duì)城市規(guī)劃方案或建設(shè)項(xiàng)目涉及公共利益或公民、組織的重大利益有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公示，如重慶規(guī)劃局2006年制定的《規(guī)劃公示管理暫行辦法》規(guī)定了下列三種情況涉及公共利益或公民、組織的重大利益有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公示：一是調(diào)整規(guī)劃方案；二是審批建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案；三是變更規(guī)劃許可。有的是按照不同層級(jí)的規(guī)劃而規(guī)定了如何公示，如大連市規(guī)劃局2004年制定的《大連市城市規(guī)劃公示管理辦法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)公示的內(nèi)容為城市總體規(guī)劃、控規(guī)編制和調(diào)整、修建性詳規(guī)方案、變更修建性詳規(guī)方案和施工現(xiàn)場(chǎng)規(guī)劃方案。廣東省比較全面規(guī)定了各層級(jí)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的審批變更甚至處罰都應(yīng)進(jìn)行公示；只有上海則只是規(guī)定對(duì)一些建設(shè)工程項(xiàng)目在審批前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的公示。

4、公眾參與的方式更加全面、多樣化

為提高公眾參與程度，擴(kuò)大公眾參與范圍，更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與效果，各地均采用多種方式進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與，包括現(xiàn)場(chǎng)公示、網(wǎng)站公示、媒體公示、展廳公示、會(huì)議共識(shí)等多種形式，實(shí)施效果較好。在公示前，盡可能通過(guò)多種形式，在報(bào)紙、政務(wù)網(wǎng)上或公示現(xiàn)場(chǎng)將公示內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)通知公眾或利害關(guān)系人。公示形式主要是政務(wù)網(wǎng)上、行政審批大廳、規(guī)劃展覽廳、現(xiàn)場(chǎng)（主要出入口）、社區(qū)公示、媒體、聽(tīng)證和座談會(huì)議等。根據(jù)公示的規(guī)劃內(nèi)容有時(shí)幾種形式同時(shí)進(jìn)行，有時(shí)只選擇一種；公示的時(shí)間最少的2 天，一般在7至15天。更加重視現(xiàn)場(chǎng)公示，也更加重視相關(guān)的服務(wù)、解釋工作。

5、公眾參與結(jié)果和反饋意見(jiàn)采納、處理更加及時(shí)、系統(tǒng)化

一般由組織者負(fù)責(zé)收集公示意見(jiàn)，對(duì)公示意見(jiàn)的處理要求表明真實(shí)身份。對(duì)共識(shí)的一件采取不同時(shí)處理方式，一般都是原則規(guī)定用于參考或作為規(guī)劃部門(mén)決定的重要依據(jù)。重慶市規(guī)定的比較具體，對(duì)公示內(nèi)容有明顯異議的，經(jīng)研究可作出以下處理：不予審批、修改后再次共識(shí)、向利害人解釋、說(shuō)明后再予以審批。

（二）我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)當(dāng)前面臨的問(wèn)題

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)尚處于探索實(shí)踐階段，公眾參與的法律規(guī)定和規(guī)范有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為上位法對(duì)公眾參與做出了較為詳盡的要求，但相關(guān)的配套法規(guī)和地方性規(guī)章還有待進(jìn)一步完善，目前對(duì)法律法規(guī)以外的哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公眾參與和公眾參與有關(guān)程序、時(shí)間、組織和公示形式等方面如何規(guī)定，地方規(guī)劃部門(mén)無(wú)章可循，基本上都是各地規(guī)劃部門(mén)結(jié)合本地的實(shí)際情況，以規(guī)范性文件的形式制定一些辦法、制度，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。各地規(guī)定寬嚴(yán)不一，利害關(guān)系人經(jīng)常質(zhì)疑規(guī)劃部門(mén)的規(guī)定依據(jù)何在，影響了規(guī)劃公示的效力。同時(shí)，也造成了各地區(qū)特別是發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的公眾參與的程度差別很大，使一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)公眾和利害關(guān)系人的利益得不到應(yīng)有的保障。

2、存在一定程度的重項(xiàng)目輕規(guī)劃現(xiàn)象，對(duì)公眾反饋意見(jiàn)的采納不夠公開(kāi)透明。

從各地城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的規(guī)定看，存在重視建設(shè)工程項(xiàng)目的批前公眾參與，忽視各層級(jí)規(guī)劃審批前公眾參與的情況。各地大都對(duì)建設(shè)項(xiàng)目公眾參與的方法、形式、程序及意見(jiàn)的反饋和采納規(guī)定得很清楚、詳細(xì)，而對(duì)規(guī)劃編制的公眾參與一帶而過(guò)或只作原則規(guī)定。對(duì)公眾反饋意見(jiàn)的采納情況（是否采納、怎樣采納，特別是為什么沒(méi)有采納）還未能及時(shí)全面地作出相關(guān)說(shuō)明，也還沒(méi)有形成相對(duì)完善的機(jī)制和程序。

3、公眾參與的制度和途徑還不建全，公眾參與規(guī)劃的意識(shí)和技能薄弱。

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性很高，但實(shí)際參與的渠道和方法還比較少。目前公眾參與規(guī)劃的要求大部分仍停留在與自身密切相關(guān)的事務(wù)上，對(duì)與城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相關(guān)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)關(guān)心不夠。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一門(mén)技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)，要真正地領(lǐng)會(huì)規(guī)劃的意圖，還應(yīng)具備一定的技能，對(duì)規(guī)劃和建設(shè)程序的不熟悉導(dǎo)致了公眾參與的滯后性。這說(shuō)明，我國(guó)對(duì)公眾規(guī)劃知識(shí)的宣傳培訓(xùn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，理解規(guī)劃基本知識(shí)的水平不足，嚴(yán)重妨礙了城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的效果。

五、完善我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公眾參與制度的措施建議

1、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的法律保障體系和運(yùn)作機(jī)制。

要使城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與和公眾參與有效運(yùn)作，必須從法律層面予以保障。目前在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)和規(guī)范中，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與和公眾參與主體的范圍、組織、權(quán)利、義務(wù)及法律救濟(jì)等內(nèi)容缺乏具體的規(guī)定。確保公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效參與，要從程序法上對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與和公眾參與主體的范圍、組織、權(quán)利、義務(wù)及法律救濟(jì)等內(nèi)容予以明確。通過(guò)部門(mén)或地方立法、制定政府規(guī)章和建立部門(mén)規(guī)章制度，對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定、遵循統(tǒng)一程序，避免因人因事的不同而采取不同的程序，同時(shí)把程序控制在合理、必要的限度內(nèi)，既能保證公正又能提高效率。

2、建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃信息系統(tǒng)，加大城鄉(xiāng)規(guī)劃宣傳和普及教育。

從目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的深入開(kāi)展迫切需要先進(jìn)的信息化平臺(tái)作為支撐。各地城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)應(yīng)綜合各類(lèi)基礎(chǔ)地理信息、規(guī)劃信息、審批信息，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合教育、醫(yī)療、安全以及社區(qū)等資料，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的“數(shù)字化城市管理系統(tǒng)”，從而為社會(huì)民眾、各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)建立一個(gè)提供城鄉(xiāng)規(guī)劃信息、基本建設(shè)信息、地理信息、日照影響分析等資料的動(dòng)態(tài)的展示、查詢(xún)、服務(wù)平臺(tái)，為政府決策提供依據(jù)，為城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持和數(shù)據(jù)保證。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即應(yīng)依法向社會(huì)公眾公布，定期、不定期采取咨詢(xún)、召開(kāi)情況通報(bào)會(huì)及通過(guò)電視節(jié)目、電子郵箱定期向市民通報(bào)規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，也可邀請(qǐng)市民參加城鄉(xiāng)規(guī)劃的展示會(huì)、論證座談會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，多渠道、多形式讓市民了解城鄉(xiāng)規(guī)劃。

3、建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與意見(jiàn)反饋機(jī)制。

城鄉(xiāng)規(guī)劃公示的意見(jiàn)反饋與合理采納機(jī)制是城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度發(fā)揮作用的主要途徑。城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的意見(jiàn)反饋機(jī)制應(yīng)包括以下環(huán)節(jié)：①規(guī)劃編制組織單位、做出規(guī)劃許可的單位負(fù)責(zé)組織公示，定期收集、分類(lèi)整理各方面意見(jiàn)，篩選有效意見(jiàn)，分類(lèi)作出回應(yīng)。②規(guī)劃部門(mén)將這些意見(jiàn)進(jìn)行分析、歸納、整理，形成比較集中的意見(jiàn)，連同這些意見(jiàn)的綜合處理建議送至規(guī)劃委員會(huì)。③規(guī)劃委員會(huì)對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行審查，經(jīng)審議予以采納的，應(yīng)要求規(guī)劃行政主管部門(mén)進(jìn)行修改補(bǔ)充。④規(guī)劃制定出來(lái)以后，需要再公布聽(tīng)取意見(jiàn)，之后方履行上報(bào)審批程序。⑤上報(bào)材料中，除規(guī)劃文本和上報(bào)政府文件外，還應(yīng)包括公眾對(duì)規(guī)劃的主要意見(jiàn)，以及采納或不采納的理由。

4、充分發(fā)揮社區(qū)作用，探索“規(guī)劃師—公眾”互動(dòng)模式。

城鄉(xiāng)規(guī)劃具有技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，而許多市民由于缺乏這方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)規(guī)劃的參與往往限于直觀意見(jiàn)，所反映的問(wèn)題不夠深刻甚至不得要領(lǐng)，規(guī)劃工作難以實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與應(yīng)發(fā)揮街道、居委會(huì)等在社區(qū)的作用。通過(guò)非政府、非盈利的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織以及專(zhuān)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)事務(wù)所和政府規(guī)劃部門(mén)的職能互補(bǔ)，對(duì)涉及社區(qū)居民切身利益的地區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)以及社區(qū)組織參加規(guī)劃制定討論等形式開(kāi)展社會(huì)參與。如對(duì)涉及社區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖的公示，可放在社區(qū)進(jìn)行，社區(qū)可以發(fā)揮組織功能，有效地解決現(xiàn)場(chǎng)組織問(wèn)題，由社區(qū)組織匯總公眾意見(jiàn)報(bào)送規(guī)劃部門(mén)。公示期間如沒(méi)有條件每天都安排相關(guān)人員在場(chǎng)解答問(wèn)題，可以由社區(qū)約定時(shí)間，由規(guī)劃部門(mén)和設(shè)計(jì)人員，必要時(shí)可邀請(qǐng)其他相關(guān)部門(mén)在社區(qū)進(jìn)行集中解答，對(duì)規(guī)劃部門(mén)采納利害關(guān)系人意見(jiàn)的情況也可以通過(guò)社區(qū)反饋給利害關(guān)系人。

參考文獻(xiàn)：

1. Healey，P.Collaborativeplanning：shapingplacesinfragmentedsocieties.MacmillanPressLtd，

21997.Ch8 and 9Friedmann. J . Planning in the Public Domain[M] . Princeton ，NJ ：Princeton University Press ，1987.

3.Marinetto. M. Who wants to be an active citizen ？ The politics and practice of community involvement（1） ：103 - 120.

4.Fisher. R. Let the people decide ： Neighborhood organizing in America [M] . updated edition. New1994.

5.Greg Hampton. Enhancing public participation through narrative analysis. [J ] Policy Sciences ，2004

6. Friedmann. Planning in the Public Domain[M] . Princeton NJ ：Princeton University Press ，1987.

7.Barclay M. Hudson. Comparison of Current Planning Theories ：Counterparts and Contradictions[J]Association ，1979 ，45 （4） ：387 - 398.

8.The Office of the Deputy Prime Minister U K. Public Participation in Local Government U K[ R]

9.Civic Exchange. The User’s Guide to the Town Planning Process[ R] . HongKong 2006 ，8.

10.周江評(píng)，孫明潔. 城市、城市規(guī)劃與公眾參與：一次始于概念的探索[J ] . 規(guī)劃師，2005 ， （12） ；

11.唐文躍. 城市規(guī)劃的社會(huì)化和公眾參與. [J ] . 城市規(guī)劃，2002 ， （9） ：25 - 27.

12.楊貴慶.試析當(dāng)今美國(guó)城市規(guī)劃的公眾參與.國(guó)外城市規(guī)劃，2002（2）

13.周建軍. 公眾參與：民主化進(jìn)程中實(shí)施城市規(guī)劃的重要策略[J ] . 規(guī)劃師，2000 ， （4） ：4 – 7；

14.孫施文，殷悅. 西方城市規(guī)劃中公眾參與的理論基礎(chǔ)及其發(fā)展[J]國(guó)際城市規(guī)劃， 2009，（S1）

15.張婷. 城市規(guī)劃中公眾參與問(wèn)題研究[J]武漢工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)， 2009，（03）

16.孫施文，朱婷文. 推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃的制度建設(shè)[J]現(xiàn)代城市研究， 2010，（05）

17.羅文慧，石巍，向淑陽(yáng). 城市規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題研究[J]中國(guó)產(chǎn)業(yè)， 2011，（01） .

18.田莉. 美國(guó)公眾參與城市規(guī)劃對(duì)我國(guó)的啟示[J]上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)， 2003，（02） .

19.郝娟. 提高公眾參與能力 推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃進(jìn)程[J]城市發(fā)展研究， 2008，（01）

20.吳唯佳. 中國(guó)和聯(lián)邦德國(guó)城市規(guī)劃法的比較[J]城市規(guī)劃， 1996，（01）

21.陳志誠(chéng)，曹榮林，朱興平. 國(guó)外城市規(guī)劃公眾參與及借鑒[J]城市問(wèn)題， 2003，（05）

作者：馬長(zhǎng)青，（1963- ），山東濟(jì)南人，中南大學(xué)商學(xué)院，博士研究生；李倩，（1978- ），山東曲阜人，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，副研究員。