【摘要】土地財(cái)政，是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。在中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財(cái)政曾發(fā)揮過(guò)重要的、積極的作用。但隨著改革的深入，其制度弊端也越來(lái)越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的障礙。

【關(guān)鍵詞】土地出讓金 土地財(cái)政 土地金融

早在2003年便有專家學(xué)者提出了“土地財(cái)政”這一學(xué)術(shù)概念。土地財(cái)政，是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。狹義來(lái)說(shuō)，中國(guó)的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，即通過(guò)賣地的土地出讓金來(lái)滿足財(cái)政需求；廣義地，“土地財(cái)政”由租（土地出讓金等類地租）、稅（與土地和房產(chǎn)相關(guān)的稅收）、費(fèi)（行政事業(yè)單位收取與房產(chǎn)有關(guān)的費(fèi)用）三種形式組成。

由于我國(guó)《土地管理法規(guī)定》：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！彼晕覈?guó)土地所有權(quán)與使用權(quán)可以實(shí)現(xiàn)資本形態(tài)與所有權(quán)形態(tài)分離，這使地方政府可以劃撥、出讓土地使用權(quán)來(lái)獲得財(cái)政收入。1994年分稅制改革的實(shí)施使得出現(xiàn)了財(cái)政收入縱向集中的趨勢(shì)，占財(cái)政支出一半以上的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府提供農(nóng)村絕大部分公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，而財(cái)政則捉襟見(jiàn)肘。整個(gè)數(shù)字前后變化對(duì)比呈反向剪刀狀，由于事權(quán)劃分不規(guī)范，常常出現(xiàn)上級(jí)政府集中財(cái)力，而下級(jí)政府“埋單”的情況，加劇了基層政府的財(cái)政困難。

總的來(lái)看，在中國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來(lái)越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的障礙。

一、土地出讓金現(xiàn)狀

1999—2011年，地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入從639.76億元增加到27010.66億元，增長(zhǎng)率高達(dá)36.6%，占地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方政府財(cái)政收入總量的比重分別從11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。以下是土地出讓金近十年來(lái)數(shù)據(jù)（根據(jù)當(dāng)年財(cái)政決算報(bào)告）：

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。而上表也可顯示土地出讓金所占比重之重，已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。

土地財(cái)政是一把雙刃劍，一方面對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方城市化進(jìn)程的加快有顯著的積極效應(yīng)，通過(guò)土地出讓為城市擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)和保障，推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，土地的高價(jià)可以為金融資本提供相應(yīng)的擔(dān)保，擴(kuò)大了金融資本的投入規(guī)模；另一方面土地財(cái)政也導(dǎo)致暴力拆遷、耕地減少和房地產(chǎn)泡沫等各種社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題產(chǎn)生，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)的安定和諧有負(fù)面影響。日益遞增的土地出讓金緩解了地方政府的財(cái)政壓力。但與此同時(shí)，隨著地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴和偏好日趨增強(qiáng)，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，我們必須直視這些風(fēng)險(xiǎn)，并從制度層面加以規(guī)避。

三、風(fēng)險(xiǎn)隱患與爭(zhēng)論

土地出讓金在國(guó)家宏觀調(diào)控雖然可以調(diào)節(jié)土地的利用，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，在國(guó)家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。但現(xiàn)今，地方政府對(duì)土地出讓金的強(qiáng)烈偏好卻帶來(lái)了諸多風(fēng)險(xiǎn)，弊大于利。

（一）不可持續(xù)性

土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來(lái)若干年限的土地收益總和。從現(xiàn)任和未來(lái)地方政府角度看，則是現(xiàn)任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對(duì)土地收益的“透支”。

在目前的土地出讓金制度下，現(xiàn)任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益共享，令地方政府在任期內(nèi)熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導(dǎo)致了土地濫用。

（二）政府短期行為帶來(lái)惡性的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)

改革開(kāi)放后，我國(guó)地方官員政績(jī)考核指標(biāo)體系主要是以GDP和財(cái)政收入等指標(biāo)為主，這種考核指標(biāo)體系導(dǎo)致了政府行為的短期化與預(yù)期不足。由于GDP的增長(zhǎng)依賴于投資與出口，所以“招商引資”成為政府的重要工作。成效的高低與所提供的“優(yōu)惠條件”相關(guān)。地方政府追求GDP的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為優(yōu)惠條件的“區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)”，且這一競(jìng)爭(zhēng)因政府行為短期化以及對(duì)企業(yè)進(jìn)入“快見(jiàn)成效”的渴望進(jìn)一步“加劇”。

優(yōu)惠條件競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要方面是政府利用其土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)與建設(shè)用地的管制權(quán)競(jìng)相提供“低地價(jià)”甚至“零地價(jià)”以及其他低門(mén)檻準(zhǔn)入，于是“區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)”又轉(zhuǎn)化對(duì)土地的侵蝕及其租金收益的“競(jìng)賽”，進(jìn)而導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)與環(huán)境的破壞。以上政府短期行為都會(huì)引發(fā)將來(lái)許多問(wèn)題。

（三）不公平的“分配”擴(kuò)大貧富差距

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)告顯示：征地后土地增值部分價(jià)值被開(kāi)發(fā)商拿走40%—50%，被政府拿走20%—30%，被村級(jí)組織拿走25%—30%，而受損失最大的農(nóng)民只在這項(xiàng)財(cái)富再分配政策中獲得只占5%—10%的補(bǔ)償款。

根據(jù)馬太效應(yīng)所述，這樣不公平的分配會(huì)剝奪窮人的財(cái)富滋養(yǎng)富人。土地出讓制度中的分配不公平會(huì)使中國(guó)已經(jīng)嚴(yán)峻的貧富差距雪上加霜，極易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，破壞社會(huì)和諧。

（四）政府尋租行為引起的無(wú)效率和腐敗

我國(guó)的國(guó)有土地可直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)。而集體土地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先由政府“低價(jià)征用”，然后才可以由政府進(jìn)行出讓，而這“一征一出”就產(chǎn)生了土地市場(chǎng)中政府、農(nóng)村集體、土地需求者之間的利益博弈，進(jìn)而產(chǎn)生了廣闊的尋租空間。而尋租空間的大小又與購(gòu)房百姓福利犧牲的大小密切相關(guān)，尋租空間越大，也就意味著購(gòu)房百姓犧牲的福利越大。

尋租造成壟斷，致使無(wú)效率。并且，由于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的缺失與權(quán)力和利益在幅度上、范圍上的隨意性和濫用，這些必然導(dǎo)致了腐敗的產(chǎn)生。

（五）地方債務(wù)滾雪球

土地財(cái)政滋生了賣地收入暴增與地方債務(wù)日益沉重的矛盾。地方政府為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等目的建立政府投融資平臺(tái)，并不斷向金融機(jī)構(gòu)舉債，債務(wù)數(shù)額十分龐大并且大部分債務(wù)數(shù)額以土地出讓金作為還款保障。以四川省為例：2013年發(fā)行13只城投債，累計(jì)金額178億元。存續(xù)的城投債中，大約有23%的資金直接用于償還銀行貸款，當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時(shí)，政府可以通過(guò)豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，但是，一旦土地價(jià)格看跌，政府將深陷債務(wù)危機(jī)。

一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動(dòng)，房地產(chǎn)泡沫破裂，土地大量貶值，地方政府沉重的債務(wù)包袱就“原形畢露”，直接影響到國(guó)家的金融穩(wěn)定和財(cái)政安全，這是最讓學(xué)者和政府官員擔(dān)心的風(fēng)險(xiǎn)。要先解決“土地依賴癥”必須及時(shí)清償?shù)胤絺鶆?wù)，防止債務(wù)雪球越滾越大引發(fā)不可收拾的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）土地泡沫風(fēng)險(xiǎn)倒逼金融

金融貸款對(duì)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)而言都是資金的主要來(lái)源。地方政府以儲(chǔ)備的土地作為抵押物，向商業(yè)銀行貸款，為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)提供持續(xù)的資金支持，土地發(fā)揮融資工具功能。政府進(jìn)行土地抵押融資的載體主要有：土地儲(chǔ)備中心、政府性投融資平臺(tái)（公司）和開(kāi)發(fā)區(qū)。[7]土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的運(yùn)營(yíng)收入，又取決于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入狀況。

新一輪的城市擴(kuò)張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過(guò)土地撬動(dòng)的。這就形成了一個(gè)資金杠桿、風(fēng)險(xiǎn)杠桿。一旦由于政府尋租行為造成土地泡沫超過(guò)了其實(shí)際價(jià)值就會(huì)帶到金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)壞賬風(fēng)險(xiǎn)，更嚴(yán)重會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)倒閉已經(jīng)恐慌，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退階段的開(kāi)始。

（七）涉嫌重復(fù)征稅

土地出讓金是可以明確地從房?jī)r(jià)中剝離的貨幣地租部分，同時(shí)土地出讓金又成為土地價(jià)格和房屋價(jià)格組成部分的一部分，轉(zhuǎn)換成計(jì)稅基礎(chǔ)，當(dāng)土地首次進(jìn)行交易時(shí)，土地出讓金將被征收5.5%的營(yíng)業(yè)稅及附加和4%營(yíng)業(yè)稅及附加和相應(yīng)的契稅。就房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商而言，收取地租是履行代收代繳義務(wù)，但卻必須在承擔(dān)義務(wù)時(shí)為這種義務(wù)繳納營(yíng)業(yè)稅和契稅。土地使用消費(fèi)者在向政府支付地租的同時(shí)，也同樣為繳納地租的行為承擔(dān)營(yíng)業(yè)稅和契稅。這樣，土地使用者是實(shí)實(shí)在在的承擔(dān)是一而再，再而三的被重復(fù)征稅后的地租。這使得土地出讓金涉嫌重復(fù)征稅，不公平也不科學(xué)。

（八）危害耕地和糧食安全

近年來(lái)政府憑借其在土地交易市場(chǎng)中是唯一供給方的壟斷地位出讓了大量的土地，出讓范圍從“城市中心”擴(kuò)展到“城市郊區(qū)”，再延伸到“征用農(nóng)地”，取得了豐厚的土地出讓金。與此同時(shí)，耕地面積卻在不斷下降。

在過(guò)去的20年里，中國(guó)耕地以年均20萬(wàn)公頃的速度遞減，相當(dāng)于每年減少了500萬(wàn)人口糧。一旦18億畝的底線被突破，國(guó)內(nèi)糧食不能自給自足，我國(guó)在糧食問(wèn)題上將面臨受制于人的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，減少的耕地絕大部分是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村周邊產(chǎn)出能力較高的良田好地，即使通過(guò)“占一補(bǔ)一”的方式在耕地?cái)?shù)量上保持平衡，整體的產(chǎn)糧能力也在不斷弱化。所以，無(wú)論從數(shù)量上，還是質(zhì)量上，地方政府對(duì)耕地的過(guò)度占用將會(huì)嚴(yán)重危害到我國(guó)的糧食安全。[8]

（九）房地產(chǎn)困境

有許多專家覺(jué)得高房?jī)r(jià)與高地價(jià)還是存在高度相關(guān)關(guān)系，所以地價(jià)不斷推高不僅增加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本使普通百姓對(duì)房子望而卻步，而且助長(zhǎng)房地產(chǎn)泡沫。由于中國(guó)特殊的國(guó)情及人事任命考核制度，很多地方政府著重關(guān)注GDP，而沒(méi)有把精力放在民生上，使得經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這都使得中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)陷入了很大的困境。房地產(chǎn)市場(chǎng)受土地出讓制度影響過(guò)大，使得其風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性大，兩者其一產(chǎn)生問(wèn)題另一方都會(huì)遭受連帶影響。

四、風(fēng)險(xiǎn)因素分析與解決思路

針對(duì)上述9點(diǎn)顯著風(fēng)險(xiǎn)，作者借鑒Risk Matrix—風(fēng)險(xiǎn)矩陣模型分析土地出讓制度潛在風(fēng)險(xiǎn)，制作了土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖。

圖1 土地出讓金風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖

按摻雜了周期性因素的風(fēng)險(xiǎn)可能性與一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)引起社會(huì)影響的大小將9個(gè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與排序。在紅色區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)該不惜成本阻止其發(fā)生。在橘紅色區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)安排合理的費(fèi)用來(lái)阻止其發(fā)生。在黃色區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取一些合理的步驟來(lái)阻止發(fā)生或盡可能降低其發(fā)生后造成的影響。綠色部分可準(zhǔn)備應(yīng)急計(jì)劃，該部分的問(wèn)題是反應(yīng)型，即發(fā)生后再采取措施。當(dāng)前三類問(wèn)題妥善解決后，大部分綠色問(wèn)題將隨之自然解決。

地方政府與政府投融資平臺(tái)以土地作為抵押舉借的債務(wù)越滾越多，每期的債務(wù)又需以當(dāng)年的土地出讓金進(jìn)行償還，必然使地方政府患上了“土地財(cái)政依賴綜合癥”。而一旦某天中央的土地政策有所變動(dòng)，無(wú)法一時(shí)間找到可以還債的大筆資金，許多財(cái)政支出項(xiàng)目必不得不喊停，甚至許多國(guó)有資產(chǎn)將變現(xiàn)還債，更可能引起一系列經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，拖累我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。所以，債務(wù)危機(jī)是最大最棘手的風(fēng)險(xiǎn)，也是最需要重點(diǎn)關(guān)注、解決的方向。地方政府一定要減少繼續(xù)借債，及時(shí)清償現(xiàn)有債務(wù)，避免債務(wù)雪球越滾越大無(wú)法控制，土地出讓像吸毒一樣越陷越深。

刨除債務(wù)危機(jī)，需要將改革深入至制度層面，改變政府官員以GDP為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)措施，改變地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不一致的尷尬局面，改善優(yōu)化我國(guó)土地管理?xiàng)l例。要化解土地財(cái)政引發(fā)的矛盾與問(wèn)題，應(yīng)該從財(cái)稅體制、政績(jī)考核體制和土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)入手，系統(tǒng)構(gòu)建分類治理土地財(cái)政的區(qū)域差異化制度體系和管控對(duì)策。

（編輯：張慧）