【摘要】本文回顧村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)生緣起，簡要概要其生態(tài)現(xiàn)狀，分析優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行審計(jì)工作的依靠力量，進(jìn)而探討控股商行審計(jì)團(tuán)隊(duì)優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行金融生態(tài)環(huán)境的維度，最后思考他們所推進(jìn)審計(jì)工作的作用局限及注意要點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)銀行 生態(tài)環(huán)境 審計(jì)

一、村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)生及其生態(tài)現(xiàn)狀

銀監(jiān)會于2006年底及2007年初陸續(xù)出臺《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)人政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》及《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》兩個(gè)文件，倡導(dǎo)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。隨著村鎮(zhèn)銀行的建立及運(yùn)行，其生態(tài)問題也逐漸顯露并為人重視。目前，村鎮(zhèn)銀行生態(tài)環(huán)境的問題主要有如下幾點(diǎn)。

（一）基本定位與銀行企業(yè)本性的矛盾

《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（如下簡稱“《規(guī)定》”）明文規(guī)定“在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”；在這里有兩個(gè)關(guān)鍵限定，一個(gè)是當(dāng)?shù)?，二是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，這兩個(gè)限定的目的是通過完善農(nóng)村金融服務(wù)體系推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行更是需要盈利發(fā)展的企業(yè)組織，如上雙重限制并即支農(nóng)社會責(zé)任的履行對其本身發(fā)展而言無疑是一個(gè)負(fù)擔(dān)，二者實(shí)際上存在著很難調(diào)和的矛盾。

（二）治理結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)開展獨(dú)立性的矛盾

《規(guī)定》明文規(guī)定“村鎮(zhèn)銀行依法開展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個(gè)人的干涉”，達(dá)到這個(gè)目的需要構(gòu)建完善的、倡導(dǎo)股權(quán)多元化且盡量杜絕絕對控股現(xiàn)象出現(xiàn)的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制。不過，《規(guī)定》同時(shí)又規(guī)定“最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%”，公開鼓勵(lì)商業(yè)銀行絕對控股?，F(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)商業(yè)銀行在參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的時(shí)候，都采取獲得51%的股權(quán)，均屬于絕對控股。在這種情況下，村鎮(zhèn)銀行很難談開展業(yè)務(wù)獨(dú)立性，往往淪為以城市商業(yè)銀行開拓業(yè)務(wù)的分支機(jī)構(gòu)。

（三）目標(biāo)市場與金融信用要求的矛盾

而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平有限，法制落實(shí)度滯后，在宏觀方面制約了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的限度。更關(guān)鍵的是，農(nóng)民缺乏信貸意識，農(nóng)村信貸機(jī)制不強(qiáng)，忠厚誠信的農(nóng)民普遍不傾向于借錢貸款，習(xí)慣貸款的農(nóng)民往往投機(jī)性較強(qiáng)，誠信意識薄弱；此外，農(nóng)村缺乏法律認(rèn)同的貸款抵押品，也沒有企業(yè)或個(gè)人的信用信息數(shù)據(jù)庫。

（四）外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管的失衡

村鎮(zhèn)銀行在監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范方面以外部監(jiān)管為主，內(nèi)部監(jiān)管為次，相當(dāng)一部分村鎮(zhèn)銀行壓根沒有自身獨(dú)立的稽核機(jī)構(gòu)，初創(chuàng)階段的村鎮(zhèn)銀行可能連風(fēng)險(xiǎn)管理部門都未設(shè)置。另外，作為主體方面的外部監(jiān)管也不盡如人意，村鎮(zhèn)銀行規(guī)模小預(yù)期數(shù)量多，監(jiān)管任務(wù)重，地方銀監(jiān)機(jī)構(gòu)的人力往往比較有限，而且在地方銀監(jiān)機(jī)構(gòu)、地方政府及控股商業(yè)銀行等方面對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管沒有明確而可行的規(guī)則體系，缺乏配合機(jī)制，難以發(fā)揮合力。

二、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展所依靠的審計(jì)力量

村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展及其生態(tài)現(xiàn)狀的改善勢必需要相關(guān)審計(jì)工作的開展，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》有三個(gè)地方提到了“審計(jì)”。

村鎮(zhèn)銀行董事會或監(jiān)督管理部門（崗位）應(yīng)對行長實(shí)施年度專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)結(jié)果應(yīng)向董事會、股東會或股東大會報(bào)告，并報(bào)銀監(jiān)分局或所在城市銀監(jiān)局備案。行長、副行長離任時(shí)，須進(jìn)行離任審計(jì)。

村鎮(zhèn)銀行應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度和內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)識別和防范能力，對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、評價(jià)，并對內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行糾正和完善，確保依法合規(guī)經(jīng)營。

有條件的村鎮(zhèn)銀行，可引入外部審計(jì)制度。

最后一條明文規(guī)定了外部審計(jì)工作的必要性，不過沒有強(qiáng)制性的規(guī)定，很難擔(dān)當(dāng)村鎮(zhèn)銀行審計(jì)工作主要依靠力量的任務(wù)。

而第一、二條實(shí)際上是對領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及內(nèi)部控制審計(jì)的強(qiáng)化，同時(shí)也是對村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部審計(jì)工作的初步要求，間接揭示了村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部審計(jì)團(tuán)隊(duì)構(gòu)建的必要性，不過缺乏比較具體而明確可行的細(xì)則。對此，村鎮(zhèn)銀行構(gòu)建初始階段在其擬定的公司章程方面往往涉及到監(jiān)事會，但一般觸及不到內(nèi)部審計(jì)工作，控股商業(yè)銀行同步設(shè)立主管村鎮(zhèn)銀行審計(jì)工作的科室等組織；在發(fā)展比較成熟或者規(guī)模比較大的村鎮(zhèn)銀行，往往設(shè)置監(jiān)事會及經(jīng)營管理層共同控制的稽核部。不過，鑒于控股商業(yè)銀行的主導(dǎo)地位，監(jiān)事會及稽核部關(guān)鍵人員往往由控股商業(yè)銀行派遣。比如，A城商銀行陸續(xù)參股15個(gè)村鎮(zhèn)銀行，為此專設(shè)了專設(shè)村鎮(zhèn)銀行審計(jì)科，分別派遣了監(jiān)事人員，對于其中設(shè)立時(shí)間比較長且規(guī)模相對大的12個(gè)村鎮(zhèn)銀行協(xié)助組建了稽核部，大皆派員主持日常工作。

由如上情況可見，村鎮(zhèn)銀行審計(jì)工作的依靠力量雖然表現(xiàn)為控股銀行專負(fù)其責(zé)的部分審計(jì)人員及鎮(zhèn)銀行的稽核人員，不過實(shí)際上都是控股銀行的內(nèi)部審計(jì)團(tuán)隊(duì)。

三、控股銀行內(nèi)部審計(jì)團(tuán)隊(duì)優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行金融生態(tài)環(huán)境的維度

相對于村鎮(zhèn)銀行而言，控股銀行內(nèi)部審計(jì)團(tuán)隊(duì)推進(jìn)的相關(guān)審計(jì)工作既有內(nèi)部審計(jì)的色彩，又有外部監(jiān)管的部分痕跡，其推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行審計(jì)工作的發(fā)展本身實(shí)際上就是優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行金融生態(tài)環(huán)境的重要表現(xiàn)。

首先，作為村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化責(zé)任和使命，豐富審計(jì)內(nèi)容抓關(guān)鍵，推動村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部監(jiān)管的持續(xù)強(qiáng)化。控股商業(yè)銀行審計(jì)部門應(yīng)該定期開展相關(guān)培訓(xùn)或熏陶工作，強(qiáng)化審計(jì)人員的責(zé)任意識和使命，推動他們立足農(nóng)村金融的實(shí)際情況，以村鎮(zhèn)銀行所面臨的的信用機(jī)制不健全、地方政府涉入程度較深、農(nóng)民缺乏信貸動力以及扶持政策不到位等關(guān)鍵問題為出發(fā)點(diǎn)，豐富審計(jì)內(nèi)容，確保審計(jì)工作的順利開展及審計(jì)結(jié)果的充分利用，以內(nèi)部審計(jì)的力量強(qiáng)化村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部監(jiān)管力度，以盡量平衡內(nèi)部監(jiān)管及外部監(jiān)管之間的失衡。

其次，作為外部監(jiān)管的重要因素，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)咨詢服務(wù)功能，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的健全完善情況。在村鎮(zhèn)商業(yè)銀行籌建及運(yùn)行過程中，控股商業(yè)銀行審計(jì)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)咨詢服務(wù)功能，協(xié)助村鎮(zhèn)銀行負(fù)責(zé)人構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，持續(xù)關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的健全情況、風(fēng)險(xiǎn)防控措施發(fā)揮效用的情況、工作人員在日常工作中對流動性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)及突發(fā)事故風(fēng)險(xiǎn)的敏感度和處理能力，以此作為評估分析村鎮(zhèn)銀行關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的基點(diǎn)，藉此推動村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)地健全與完善。

再次，作為控股商行及村鎮(zhèn)銀行的重要維系，強(qiáng)化協(xié)調(diào)功能，推動村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展切實(shí)為“三農(nóng)”服務(wù)。審計(jì)人員應(yīng)該充分發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，在開展系列審計(jì)項(xiàng)目過程中與控股銀行、村鎮(zhèn)銀行治理層、村鎮(zhèn)銀行管理層、村鎮(zhèn)銀行各業(yè)務(wù)部門及各利益相關(guān)方密切溝通，匯總、總結(jié)各方的意志及相關(guān)動態(tài)，參照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等權(quán)威文件規(guī)定，秉持充分的職業(yè)審慎，在確保盡可能的獨(dú)立性和客觀性的基礎(chǔ)上提供系列審計(jì)報(bào)告及相關(guān)文件給控股銀行為代表的董事會，推動控股銀行在做出相關(guān)決策時(shí)考慮自身發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)更多地尊重村鎮(zhèn)銀行的特點(diǎn)和定位，確保村鎮(zhèn)銀行在自身獲得持續(xù)發(fā)展的同時(shí)切實(shí)為“三農(nóng)”服務(wù)，或者說確保村鎮(zhèn)銀行在鼎力為“三農(nóng)”服務(wù)的基礎(chǔ)上開創(chuàng)出獨(dú)具特色的道路，而不是單純充當(dāng)控股銀行開發(fā)市場的工具。

最后，作為審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的推動者和監(jiān)督者，強(qiáng)化事故問責(zé)和處罰，倒逼農(nóng)村信用機(jī)制，推動目標(biāo)市場的成熟發(fā)展?？毓缮绦袑徲?jì)人員在完成村鎮(zhèn)審計(jì)工作之后，針對審計(jì)結(jié)果中顯示的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)問題及涉及刑事罪的重大事故，與當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、政法部門密切溝通，確保審計(jì)結(jié)果得到切實(shí)運(yùn)用，確保失信人員或違規(guī)、違法人員得到應(yīng)有的處罰甚至刑責(zé)，借助法律及刑罰的威懾力警醒農(nóng)民信用意識的培育和形成，倒逼相關(guān)部門推進(jìn)構(gòu)建完善信用機(jī)制，進(jìn)而以鏈條式裂變的態(tài)勢推動村鎮(zhèn)銀行目標(biāo)市場——農(nóng)村市場在特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下自覺實(shí)現(xiàn)自身的成熟化，為村鎮(zhèn)銀行有效服務(wù)“三農(nóng)”提供基礎(chǔ)條件。

四、關(guān)于內(nèi)部審計(jì)作用局限的反思

從理論上來說，審計(jì)工作的重要作用和功能在于監(jiān)督、反饋、風(fēng)險(xiǎn)評估及相關(guān)咨詢，對組織的健康發(fā)展能提供某種程度上的保證和確認(rèn)，但不能承擔(dān)絕對意義上的確保。與此相對應(yīng)的是，村鎮(zhèn)銀行生態(tài)環(huán)境所涉及的方面和領(lǐng)域較多，比如金融、地方行政、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民本性、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)以及三農(nóng)政策等等，其中很多方面壓根不是內(nèi)部審計(jì)工作可以或者可能完成或承擔(dān)的，不應(yīng)該苛求內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)揮不現(xiàn)實(shí)的超越性功能，更何況是并非完全具備內(nèi)部審計(jì)形態(tài)的控股商行審計(jì)團(tuán)隊(duì)推進(jìn)的審計(jì)工作。對此，應(yīng)該強(qiáng)化協(xié)同合作意識，在多種推動力形成的合力中擴(kuò)張內(nèi)審功能發(fā)揮的范圍。首先控股商行審計(jì)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該主動配合國家審計(jì)、社會審計(jì)及金融監(jiān)管工作，以求發(fā)揮審計(jì)和監(jiān)督相對于優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境方面的最大功用；另外，控股商行審計(jì)團(tuán)隊(duì)的工作開展應(yīng)該注意跟進(jìn)國家特殊政策、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、具體村鎮(zhèn)的實(shí)際情況等問題，在合作性博弈的基礎(chǔ)上探索融合發(fā)展的最佳路徑。

（編輯：龍大為）